DERECHO
FINANCIERO Y TRIBUTARIO
UNIDAD
II
ACTIVIDAD Y DISCIPLINA
FINANCIERA EN GENERAL
Apuntes
del Prof. Roberto A. Pomilio
Bibliografía:
Adolfo Atchabahian, Régimen Jurídico de la gestión y del control de la hacienda
pública (Bs. As., Depalma, 1996)
A)
Hacienda pública
1. Concepto
La realización de actividades económicas por parte de los distintos
tipos de entes lleva a la necesidad de coordinar elementos humanos y materiales
para lograr sus fines.
Los fines de las
actividades económicas son la obtención de bienes o servicios económicos de la
manera más conveniente y eficiente de manera que permitan a las personas la
mejor satisfacción de sus necesidades.
Los bienes
materiales e inmateriales, derechos y deudas susceptibles de intercambio y por
lo tanto de una expresión monetaria de sus valoraciones a través de los
precios, constituyen el patrimonio de los entes ya sean personas físicas o
jurídicas.
Un patrimonio en
actividad, es decir, gestionado por las personas para lograr sus fines:
producir bienes y/o servicios económicos o satisfacer directamente necesidades
humanas, constituye la hacienda.
Por eso puede
definirse la hacienda como el conjunto coordinado u orgánicamente estructurado
y activo de elementos humanos y materiales (servicios personales y bienes) para
lograr los fines del ente.
En el caso de la hacienda pública ésta se distingue por
el sujeto y los fines propios.
El sujeto es el
Estado, es decir, un conjunto de ciudadanos afincados en un territorio común
que se da su propio ordenamiento político y jurídico.
Los fines son
satisfacer necesidades colectivas que no pueden atender los ciudadanos en forma
individual o a través de organizaciones sociales menores.
Definición de hacienda pública: Es el conjunto de
elementos humanos y materiales (personas y bienes) estructurados orgánicamente,
establecido por el Estado para realizar una actividad coordinada en orden a
satisfacer las necesidades colectivas o comunes que los individuos no podrían
atender individualmente o mediante organizaciones menores (fines del Estado).
Para esto el
Estado, y en particular la hacienda pública, necesita obtener, conservar y
aplicar recursos monetarios, dando lugar a la actividad financiera del Estado o actividad financiera pública.
2.
Elementos de la hacienda
pública
Como en toda hacienda y tal como se
expresa en el concepto, existen en la hacienda pública elementos humanos y
materiales pero también actividades y fines.
2.1. Elemento humano o subjetivo
Son los órganos,
organismos y personas responsables
del manejo de la hacienda pública. Son los encargados de administrar, de
decidir y ejecutar las acciones con los elementos objetivos (el patrimonio de
la hacienda).
En principio está
formado por todos los habitantes afincados en el territorio, más precisamente
ciudadanos, que conforman el Estado Nacional, provincial o municipal en nuestro
ordenamiento político.
No obstante éstos
actúan a través de quienes forman parte del gobierno, tanto quienes ocupan
cargos políticos como funcionarios y otros empleados del gobierno estructurados
en órganos y organismos de distintos tipos que conforman la estructura
organizativa (organigrama) del Estado.
Órgano, según el
diccionario, es parte de un cuerpo o institución que cumple una función.
Organismo es un
conjunto de órganos de un cuerpo o institución o también, un conjunto de
oficinas, dependencias y empleos que conforman una institución. Estos órganos
armonizados forman un organismo.
El Estado es un
organismo formado por un conjunto de órganos armónicamente estructurados y
relacionados. Pero a su vez hay distintos organismos menores que conforman esa
estructura.
La palabra órgano
se refiere a la unidad o elemento que compone la estructura (una unidad que
cumple una función), no obstante puede, ese órgano, estar formado por órganos y
organismos menores, así como formar parte de un organismo mayor.
Así el Estado es
un organismo formado por tres órganos
máximos como son los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. A su vez cada
uno de estos órganos máximos está formado por otros órganos y organismos
menores centralizados o descentralizados para hacer operativa las funciones de
los órganos máximos.
Por ejemplo: la
Secretaría de Hacienda es un organismo pues está formado por distintos órganos
(oficinas, dependencias…) pero como tal,
como un todo, forma una unidad que cumple funciones, es un órgano que
forma parte de un organismo mayor: el Ministerio de Hacienda, que a su vez es
un órgano que forma parte de un organismo mayor: las dependencias del Poder
Ejecutivo y éste es un órgano del organismo mayor Estado.
Los órganos,
organismos y personas componen el elemento subjetivo de la hacienda pública, el
cual actúa con el elemento objetivo de la hacienda para concretar los fines del
Estado.
En cualquier
hacienda y también en la hacienda pública pueden observarse órganos o personas
con los siguientes tipos de funciones: volitivas, administrativas, ejecutivas u
operativas, de asesoría o consultivas y de control o fiscalización. Estos tipos
de funciones nos permiten clasificar a los órganos y organismos de la hacienda
pública, lo cual haremos más adelante.
2.2. Elemento objetivo o material
Es el conjunto de
bienes, derechos y deudas que son propiedad del Estado, es decir, el patrimonio
del Estado.
El patrimonio del
Estado es la materia administrable de la hacienda pública.
El patrimonio del
Estado puede ser visto como un elemento estático,
cuando lo vemos como el stock (las existencias) de bienes, derechos y deudas
del Estado en un momento dado. También puede verse como algo dinámico, que aumenta, disminuye y cambia
de composición.
Evidentemente el
componente más dinámico del patrimonio es el dinero, de allí que tome especial
importancia el análisis y regulación jurídica de los flujos (movimientos) de
ingresos y egresos de fondos de la hacienda pública que dan lugar a las
Finanzas Públicas.
2.3. Actividad estatal
La actividad estatal es otro elemento constitutivo de la hacienda
pública.
Se trata
fundamentalmente de las actividades administrativas y operativas de los órganos
y organismos públicos para cumplir con sus funciones. Pero también son parte de
este elemento las actividades que puedan ejercer los ciudadanos en las
distintas formas de participación, directa o indirecta, peticionando,
contratando con el Estado la prestación de servicios públicos con bienes provistos por el Estado,
individualmente o a través de organizaciones sociales, siempre que afecten
(comúnmente en forma indirecta) la obtención o aplicación de los recursos de la
hacienda pública (humanos y materiales).
La actividad
comprende las funciones administrativas: planificación, organización, dirección
y control y también funciones operativas o de ejecución.
2.4. Fines
El cuarto elemento
constitutivo de la hacienda pública es la finalidad. Ésta está dada por la
satisfacción de necesidades colectivas o comunes que no pueden ser satisfechas
por los habitantes en forma individual o a través de una asociación menor al
Estado. La satisfacción de estas necesidades contribuye al bien común nacional,
provincial o municipal.
Hay necesidades de
satisfacción colectiva que sólo puede satisfacer el Estado por requerir poder de imperio para
su satisfacción. Son ejemplos de éstas: seguridad pública, defensa nacional,
orden jurídico, salubridad, normalidad económica.
Hay otras
necesidades colectivas que no requieren poder de imperio para su satisfacción y
por lo tanto podrían ser satisfechas por los particulares a través de
organizaciones sociales intermedias (no estatales o no gubernamentales), cuya
satisfacción también contribuye al bien común. Son ejemplos: salud pública,
educación pública, seguridad social, integración nacional (territorial,
cultural, social).
En estos casos el
Estado actúa subsidiariamente (ayudando) o supliendo en casos en que los
particulares no puedan hacerlo suficientemente por razones circunstanciales.
No obstante, en
los hechos, el Estado suele asumir fines que exceden sus funciones exclusivas y
la aplicación del principio de subsidiaridad o bien, por el contrario no cumple
adecuadamente con fines propios, dejando de lado el bien común y ocupándose
de intereses individuales o sectoriales.
En definitiva los fines concretos de cada momento son definidos por quienes
ejercen el poder político y deciden la normativa vigente.
3. Caracteres de la hacienda pública
3.1. Perdurable
La duración de la
hacienda pública continúa sin límite en el tiempo debido a la naturaleza
permanente del ente al cual pertenece y
a la permanencia de las necesidades que satisface.
Salvo situaciones
de anexión de un estado a otro no tiene término previsible de duración. En
cambio las mayorías de las haciendas particulares (individuos, sociedades o
asociaciones) tienen término debido a la muerte de la persona física, el
cumplimiento del contrato o el logro de un fin determinado.
3.2. Coactiva o necesaria
Por la naturaleza
del vínculo de las personas que componen a la persona jurídica las haciendas
pueden ser voluntarias o coactivas (necesarias) según quienes formen parte de
ellas la integren por elección personal o por el sólo hecho de habitar en el
lugar o existir (familia, Estado).
Algunos interpretan
que es coactiva por el hecho de que el Estado ejerce el poder de imperio a
través de su actividad jurisdiccional.
3.3. Productiva
Según la finalidad
que persiguen suelen distinguirse a las haciendas en erogativas o de consumo y
productivas.
Son erogativas si buscan satisfacer directamente, a través de su actividad, necesidades de
los miembros que las constituyen como en el caso de los clubes, asociaciones
mutuales o altruistas, familias.
Son productivas si buscan, a través de su
actividad, obtener otros bienes o servicios económicos que comúnmente
intercambian en el mercado o que permiten satisfacer necesidades de otros o de
los miembros que las componen. En estos casos la satisfacción de las
necesidades se produce a través del uso o consumo de los bienes o servicios
producidos por la actividad. La satisfacción no es resultado directo sino
indirecto (a través de los bienes o de los servicios) de la actividad.
Esta clasificación
suele ser confusa pues es común que una misma hacienda satisfaga necesidades
directas de los socios o miembros que componen su titular y además produzcan
bienes o servicios económicos para ellos o para terceros.
¿Produce o consume
una familia que elabora dulces o conservas o cuando forma a los hijos como
ciudadanos y personas de bien?
¿Cuándo el Estado
administra justicia o da seguridad pública está produciendo o consumiendo? Si
se considera el Estado como formado por todos los habitantes, al mismo tiempo
produce servicios que son consumidos por sus mismos miembros. Si se considera
al Estado como un ente jurídico distinto de los ciudadanos que lo componen se
observa con mayor claridad que produce para satisfacer necesidades de otros.
Estrictamente
hablando, desde el punto de vista económico, hay producción cuando se transforman
bienes o servicios menos valorados en otros más valorados para la población y
hay consumo cuando se aplican o usan tales bienes y servicios para la
satisfacción directa de una necesidad.
Por tal motivo la
cátedra prefiere considerar a la hacienda pública como una hacienda productiva,
pues si bien no es empresa que tenga fin de lucro (no produce bienes o
servicios divisibles para intercambiar en el mercado como única finalidad) pues
su finalidad legítima es la satisfacción de necesidades colectivas, estrictamente
hablando es una hacienda destinada a producir bienes o servicios económicos más
valorados a través de los recursos que utiliza. Produce bienes o servicios que
satisfacen necesidades colectivas y en otros casos necesidades individuales con
un beneficio social (o colectivo) adicional, por ejemplo en el caso de la
educación pública.
Esta
caracterización obliga a considerar parámetros más estrictos de calidad y
eficiencia y por lo tanto de control que
si sólo la consideramos una hacienda puramente erogativa.
3.4. Pública
Por el carácter
jurídico del ente titular es una hacienda pública y por lo tanto está sujeta a
la política y al derecho público.
3.5. Dependiente
En una hacienda,
como vimos al tratar el elemento humano, pueden existir distintos tipos de
órganos, entre ellos los volitivos, los administrativos y los ejecutivos.
Los volitivos son
los que determinan la voluntad del ente, esto es las grandes decisiones, las
que definen la existencia y continuidad de una hacienda, su finalidad, las
actividades generales, la organización general,
las funciones del resto de los órganos.
Los
administrativos y ejecutivos son los que ejercen funciones administrativas u
operativas para concretar las decisiones del volitivo.
En el caso de
personas físicas o de sociedades personales de dos o tres socios en los cuales
todos deciden como dueños y todos administran y ejecutan distribuyéndose las
tareas, el órgano volitivo coincide con el administrativo y ejecutivo en la
misma persona o grupo de personas. En estos casos la hacienda es independiente o autónoma y la gestión
de la misma no está sujeta obligatoriamente a controles de otros.
En el caso del
Estado como en el de otras sociedades civiles o comerciales, los órganos
volitivos y administradores no coinciden. Esto implica que la gestión de la
hacienda esté sujeta a controles y reglas para tratar de ordenar la gestión de
los órganos administrativos y ejecutivos a las decisiones del órgano volitivo.
Los que administran y ejecutan son dependientes,
deben rendir cuentas manejan o administran patrimonios ajenos. En estos casos
la hacienda es dependiente.
3.6. Compleja y dividida o subdividida
Teniendo en cuenta
la forma de organización y la centralización o no de toda la actividad
administrativa se observa que la hacienda pública está compuesta por distintos
órganos: volitivo, administrativos, ejecutivos u operativos, asesores y de
control. A su vez estos órganos suelen estar formados por otros órganos y
organismos menores dando lugar a una organización compleja (formada por distintas partes, lo contrario de simple).
Además, por el
incremento de funciones o la división territorial, la hacienda del Estado no
está administrada por una única organización central sino que se parte o divide o subdivide en organismos
descentralizados con distintos grados de independencia, que en algunos
casos constituyen personas jurídicas distintas del Estado nacional, provincial
o municipal, aunque pertenecen y en última instancia responden a ellos: las
provincias con relación al Estado nacional, los municipios con respecto a las
provincias, las empresas del Estado, bancos estatales, agencias como la AFIP,
Pro Mendoza, etc.). Algo similar sucede con empresas multinacionales que tienen
filiales en distintos países y en cada uno forman personas jurídicas distintas,
con patrimonios propios y bastante autonomía en su gestión.
4. Órganos y organismos públicos
El hecho de que la
hacienda pública sea compleja y dividida nos lleva a analizar la conformación y
clasificación de los distintos órganos y organismos públicos.
Al tratar el
elemento subjetivo de la hacienda se desarrollaron los conceptos de órgano y
organismo y se enunció la existencia de distintos tipos de éstos según sus
funciones. A continuación se ampliarán estos análisis y clasificaciones.
4.1. Clasificación según sus funciones
4.1.1.
Órgano volitivo
Es el que
determina la existencia, finalidad, continuidad o liquidación de la hacienda,
el que decide cómo se forma tal hacienda, las actividades genéricas para
obtener los recursos, conservarlos y aplicarlos en orden a los fines, los
planes generales, la conformación de los otros órganos para administrar y
ejecutar la gestión de la hacienda, para consultar y para controlar, define así
mismo sus funciones y obligaciones.
En el caso del
Estado democrático el órgano volitivo es el pueblo, pero éste no puede gobernar
directamente y lo hace por medio de sus representantes. En el ordenamiento
político argentino son la Asamblea Constituyente y el Poder Legislativo quienes
ejercen funciones de órgano volitivo.
La Constitución
Nacional en su art. 75 atribuye al Congreso de la Nación funciones relativas a
la hacienda pública:
1. Legislar en materia aduanera. Establecer
los derechos de importación y exportación…
2. Imponer contribuciones indirectas como
facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por
tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la
Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo
exijan…
3. Establecer y modificar asignaciones
específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley
especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de
cada Cámara.
4. Contraer empréstitos sobre el crédito de
la Nación.
5. Disponer del uso y de la enajenación de
las tierras de propiedad nacional.
6. Establecer y reglamentar un banco federal
con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales.
7. Arreglar el pago de la deuda interior y
exterior de la Nación.
8. Fijar anualmente, conforme a las pautas
establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este Artículo, el presupuesto
general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional, en base
al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o
desechar la cuenta de inversión.
9. Acordar subsidios del Tesoro Nacional a
las provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus
gastos ordinarios.
11. Hacer sellar moneda, fijar su valor y el
de las extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas para toda
la Nación.
Además compete al Congreso el
ordenamiento general de la hacienda pública lo cual viene haciendo a través de
las leyes de Administración financiera, de Contabilidad Pública, las leyes de
ministerios y las que crean distintos organismos públicos, empresas del Estado,
entes descentralizados; la de procedimientos administrativos, las que
establecen órganos, funciones y procedimientos de control.
4.1.2.
Órganos administrativos o directivos
Compete a estos las funciones de
planificar, organizar, dirigir y ejercer el control interno para cumplir los
objetivos y metas fijados por el volitivo, con los límites y formas generales
establecidos por éste.
Ordena las funciones de ejecución
u operativas funcionando como nexo entre el volitivo y los órganos ejecutivos u
operativos.
Debe rendir cuentas sobre su
gestión al órgano volitivo, el cual también ejerce funciones de control sobre
el administrativo, así como el administrativo las ejerce sobre el ejecutivo.
En el Estado principalmente el
órgano administrativo es el Poder Ejecutivo, que según nuestra CN está ejercido
en forma unipersonal por el Presidente de la República (art. 87 CN). El art 100
de la CN otorga algunas funciones al Jefe de Gabinete de Ministros que antes de
la reforma de 1994 ejercía el Presidente, no obstante toca a éste último la
supervisión de las funciones del Jefe de Gabinete, por lo que sigue siendo el
responsable final de la administración de la hacienda pública nacional.
No obstante el Poder Ejecutivo
dispone de un conjunto de órganos y organismos que dependen de él y secundan la
gestión administrativa tales como los ministerios, secretarías, subsecretarías.
Pueden mencionarse más directamente vinculados con la gestión de la hacienda
pública el Ministerio de Economía y Obras Públicas, la Subsecretaría de
Hacienda, la Tesorería General de la Nación, la Contaduría General de la Nación
y los Servicios Administrativos y Contables que existen en cada ministerio,
secretaría y ente descentralizado.
El Poder Ejecutivo nacional es
responsable de la administración general del país; supervisa la gestión del
Jefe de Gabinete en orden a la recaudación y ejecución del presupuesto de
gastos de la nación; es el responsable político de la gestión patrimonial de
los bienes públicos y privados del Estado, es decir de la adquisición,
conservación, afectación y enajenación de bienes específicos del Estado
(inmuebles, muebles…)
Es además el responsable político
del control interno de las operaciones que ejercen los órganos operativos o
ejecutivos que dependen del Poder Ejecutivo. Esto lo ejerce a través de la
Sindicatura General de la Nación, órgano de control dependiente del Poder
Ejecutivo nacional.
CONSTITUCION DE LA NACION ARGENTINA
Capítulo Tercero
Atribuciones del Poder Ejecutivo
Artículo 99.- El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
1. Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y
responsable político de la administración general del país.
6. Concede jubilaciones, retiros, licencias y pensiones conforme a
las leyes de la Nación.
7. Nombra y remueve a los embajadores, ministros plenipotenciarios
y encargados de negocios con acuerdo del Senado; por sí sólo nombra y remueve
al jefe de gabinete de ministros y a los demás ministros del despacho, los
oficiales de su secretaría, los agentes consulares y los empleados cuyo
nombramiento no está reglado de otra forma por esta Constitución.
10. Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de
ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su
inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos Nacionales.
17. Puede pedir al jefe de gabinete de ministros y a los jefes de
todos los ramos y departamentos de la administración, y por su conducto a los
demás empleados, los informes que crea convenientes, y ellos están obligados a
darlos.
Capítulo Cuarto
Del Jefe de Gabinete y Demás
Ministros del Poder Ejecutivo
Artículo 100.- El jefe de gabinete de ministros y los demás ministros secretarios
cuyo número y competencia será establecida por una ley especial, tendrán a su
cargo el despacho de los negocios de la Nación, y refrendarán y legalizarán los
actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de
eficacia.
Al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política
ante el Congreso de la Nación, le corresponde:
1. Ejercer la administración general del país.
2. Expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para
ejercer las facultades que le atribuye este artículo y aquellas que le delegue
el Presidente de la Nación, con el refrendo del ministro secretario del ramo al
cual el acto o reglamento se refiera.
3. Efectuar los nombramientos de los empleados de la
Administración, excepto los que correspondan al Presidente.
6. Enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de
Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación
del Poder Ejecutivo.
7. Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de
Presupuesto Nacional.
10. Una vez que se inicien las sesiones ordinarias del Congreso,
presentar junto a los restantes ministros una memoria detallada del estado de
la Nación en lo relativo a los negocios de los respectivos departamentos.
También el Poder Legislativo y el
Judicial ejercen funciones de administración con respecto a los órganos u
organismos operativos que de ellos dependen y que necesitan para concretar sus
funciones.
4.1.3.
Órganos ejecutivos u operativos
Son los encargados de poner en
práctica los planes y directivas de los órganos directivo y volitivo.
En el Estado están compuestos por
los distintos órganos y organismos que dependen del Poder Ejecutivo, el Poder
Legislativo y el Poder Judicial y que tienen que recaudar, conservar y gastar
fondos públicos o adquirir, conservar, utilizar y dar de baja bienes del
patrimonio del Estado, en cumplimiento de sus funciones.
4.1.4.
Órganos consultivos
Para hacer más eficiente la
administración y ejecución de la hacienda, al crecer en complejidad y tamaño,
se hace necesaria la función de estos órganos asesores sobre cuestiones
legales, económicas, administrativas, contables, financieras.
Estos pueden ser permanentes,
establecidos en la organización del ente, o temporales o circunstanciales,
según las necesidades que aparecen. En algunos casos se establece la consulta y
el asesoramiento obligatorios y en otros es voluntario.
En el Estado nacional suelen
ejercer estas funciones de manera permanente, establecidas en las normas que
determinan sus funciones: la Oficina Nacional de Presupuesto, la Contaduría
General de la Nación, la Tesorería General de la Nación, la Sindicatura General
de la Nación, sobre las áreas temáticas de sus competencias. (Ley de
Administración financiera de la Nación, Nº 24.156)
4.1.5.
Órganos de control
Estos son indispensables en una
hacienda dependiente en que el
órgano volitivo no coincide con el órgano administrativo. Pero también lo son
para el propio órgano administrador en la medida que aumenta su estructura
organizativa.
Los hay de control externo como
las auditorías contables en una empresa o la Auditoría General de la Nación o
el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Mendoza. Estos funcionan de manera
independiente con respecto al órgano que controlan, por eso se llaman de
control externo.
También pueden ser de control
interno, en tal caso dependen del órgano que es controlado y tiene por
finalidad dar más eficiencia y asegurar la legalidad de la propia actividad. En
el Estado nacional, dependiente del Poder Ejecutivo funcionan de esta manera la
Contaduría General de la Nación y la Sindicatura General de la Nación.
El Poder Legislativo es quien
ejerce funciones de control externo por excelencia cada vez que pide informes
al Poder Ejecutivo o al Jefe de Gabinete y tiene a su cargo la aprobación o no
de la cuenta de inversión.
4.2.
Clasificación de los órganos y organismos según su grado de
autonomía o descentralización
Otra forma de clasificar e
individualizar a los distintos órganos y organismos que conforman la hacienda
pública es teniendo en cuenta el grado de autonomía o descentralización de los
mismos.
Estos grados de descentralización
varían desde la inclusión completa, con total dependencia a una administración
central; a la delegación permanente de funciones y atribuciones; a la formación
de una persona jurídica distinta con patrimonio propio y en el caso de los
estados provinciales, a la autonomía política y jurídica.
Especialmente en el Poder
Ejecutivo pueden observarse las siguientes clases de órganos y organismos.
4.2.1.
Organismos de la Administración Central
Dependen directamente del Poder
Ejecutivo y forman parte de su
estructura organizativa.
Pueden ser a su vez:
4.2.1.1.
Organismos totalmente centralizados
Son ejemplos los ministerios,
secretarías, subsecretarías, direcciones, departamentos. Todos dependen del Poder Ejecutivo tanto en
sus tareas como en sus presupuestos.
4.2.1.2.
Organismos descentralizados por decisiones burocráticas
En estos casos, por conveniencias
administrativas, el mismo Poder Ejecutivo crea y da funciones a estos
organismos dándoles funciones y atribuciones estables y un presupuesto propio,
sin que tengan personería jurídica propia. Sigue siendo el Poder Ejecutivo
quien puede eliminar el organismo o modificar sus funciones y presupuesto a
voluntad.
Las escuelas, los hospitales
públicos, centros de salud, centros de investigación, etc.
En estos casos caben los recursos
administrativos de revocatoria (ante el jefe) y el jerárquico (ante el
Superior).
4.2.2.
Entes autárquicos
Son consideradas haciendas anexas, pues tienen atribuciones y
funciones propias, personería jurídica, patrimonio propio y creación legal. Se
administran por sí mismos pero conforme a estatutos que le son dados por un
órgano superior, el Poder Legislativo.
Actúan bajo dependencia funcional del Poder Ejecutivo. Por
ejemplo la U N Cuyo, Instituto Provincial de Vivienda, Instituto Nacional de
Vitivinicultura, Municipios.
El Poder Ejecutivo sólo revisa
legalidad, no conveniencia de sus gestiones y suele nombrar a alguno de sus
responsables. Cabe sólo el recurso de alzada ante el Poder Ejecutivo.
4.2.3.
Haciendas paraestatales
Son consideradas haciendas conexas, pues complementan funciones
del Poder Ejecutivo pero tienen patrimonios privados. Son ejemplos. Consejos
profesionales; Caja Forense; Empresas mixtas.
4.2.4.
Órganos constitucionales extra poder
Son ejemplos el Tribunal de
Cuentas de la Provincia de Mendoza y la Dirección General de Irrigación.
Son establecidos por la
Constitución Provincial o Nacional sin dependencia de los otros poderes.
En todos los casos anteriores la
descentralización opera especialmente por las funciones de los órganos u
organismos.
En el que sigue la descentralización
opera por razones territoriales y por lo tanto el ámbito de atribuciones se
circunscribe a una porción del territorio nacional.
4.2.5.
Haciendas políticamente descentralizadas
Son entes autónomos, pues se gobiernan por sí mismos, como las provincias, que tiene facultad para darse sus propias
leyes, su propia constitución, dentro de los límites de la Constitución
Nacional.
B)
Efectos y aspectos de la actividad financiera pública
1.
Efectos de la actividad financiera pública. Puntos de vista
La actividad financiera del
Estado, tendiente a obtener, conservar y aplicar los recursos monetarios a
través de las distintas etapas de la recaudación, de la obtención de
empréstitos y de la erogación, provoca efectos sobre el propio gobierno, la
sociedad en su conjunto y los particulares en forma individual o asociados a
organizaciones intermedias y empresas.
1.1.
Efectos desde el punto de vista del gobierno
1.1.1.
Punto de vista de la administración fiscal o tributaria
A la administración tributaria le
interesa recaudar lo más que se pueda, lo suficiente para solventar la
funciones del Estado, con el menor costo administrativo de recaudación y en
forma sostenible a largo plazo.
Esto requiere dotar al sistema de
recaudación formado por los organismos y normas tributarios de la adecuada
planificación, organización, dirección y control para que cumplan su actividad
con eficacia, conveniencia y eficiencia.
También requiere que los
legisladores, que instituyen los tributos, lo hagan de manera de recaudar
preservando la capacidad contributiva de los particulares y evitando las
inequidades. Para esto los tributos deben cumplir con tres requisitos básicos:
neutralidad, equidad y razonabilidad.
Neutralidad:
El sistema de mercado permite
orientar el uso de los recursos hacia lo producción de los bienes y servicios
económicos intercambiables más demandados por los individuos o grupos sociales
intercambiantes.
A través de los precios y la
determinación de la rentabilidad los productores deciden qué producir, con qué
recursos hacerlo, con qué calidades y en qué cantidades. Por lo cual puede
considerarse que en el mercado se produce aquello que deciden los consumidores
y usuarios que tienen poder adquisitivo para demandar o aquellos productores
que tienen poder para imponer condiciones en el mercado por prácticas
monopólicas, oligopólicas u otras.
Estas decisiones de producción no
siempre son las mejores desde el punto de vista social. Cuando alguna de las
partes logra imponer condiciones en los intercambios y se aprovecha de
posiciones dominantes en el mercado necesariamente se beneficia a costas de
otros que se perjudican.
También suelen existir costos
sociales o beneficios sociales de las actividades de producción de bienes o
servicios individuales. Es decir, al satisfacer necesidades individuales
(divisibles) se satisfacen a la vez
necesidades colectivas (con beneficio social adicional) y se generan mayores
necesidades o daños colectivos (perjuicios sociales adicionales). En lenguaje
económico, a tales beneficios sociales
se los llama externalidades positivas y a los perjuicios sociales adicionales
se los llama externalidades negativas.
En síntesis: Si en los
intercambios no existen posiciones dominantes significativas que generen
situaciones de injusticia y mala asignación de recursos ni se dan
externalidades positivas o negativas, a través del mercado se logrará una
adecuada asignación de los recursos, atendiendo a las demandas de los
individuos para satisfacer sus necesidades individuales.
Si un impuesto altera la
asignación de recursos que surge del mercado llevando a los actuantes a
producir bienes o servicios económicos
distintos a los que hubieran producido sin la existencia del impuesto,
tal impuesto es distorsivo.
Por el contrario, cuando los
impuestos no alteran las decisiones con respecto a qué bien o servicio
económico producir, con qué recursos o en qué lugar hacerlo se entiende que el impuesto es neutro.
En principio los impuestos deben
ser neutros para no alterar negativamente el uso de los recursos y no
obstaculizar la producción de aquello que los demandantes en el mercado
prefieren. Por supuesto están las situaciones de excepción dadas cuando a
través del impuesto se trata de compensar externalidades negativas o posiciones
dominantes de alguno de los actuantes. Por ejemplo los impuestos específicos a
los cigarrillos o bebidas alcohólicas o aquellos que se imponen a los que
operan en condiciones monopólicas o las multas o mayores impuestos a quienes
realizan actividades contaminantes.
Equidad:
Otro de los requisitos o
principios básicos de la imposición está dado por la equidad de la misma. La
palabra se refiere a igualdad. Nuestra Constitución Nacional en su art. 4
establece la equidad y proporcionalidad en las contribuciones que el Congreso
imponga a la población.
Se entiende que hay equidad en la
imposición cuando cada uno paga según su capacidad contributiva. En principio
debe entenderse que se tiene capacidad contributiva cuando los ingresos
obtenidos exceden los necesarios para satisfacer adecuadamente las necesidades
básicas de la familia en el presente y con una adecuada previsión.
El principal indicador de
capacidad contributiva es entonces el ingreso personal o familiar. En circunstancias
de excepción (crisis, guerras, catástrofes…) es también un signo de capacidad
contributiva la dimensión del patrimonio neto. No obstante, salvo extrema
necesidad es lógico no reducir los patrimonios de los contribuyentes ya que con
éstos se generan los ingresos futuros y la capacidad de pagar impuestos a
través del tiempo.
Razonabilidad:
Las contribuciones de la
población para sostener las actividades del Estado deben responder a la lógica
de razonabilidad en la relación entre costos y beneficios.
La actividad del Estado es
esencial para la realización de actividades económicas particulares y las
distintas actividades sociales tendientes a satisfacer las múltiples
necesidades de la población (individuales y colectivas que no requieran poder
de imperio). La actividad estatal, al satisfacer necesidades colectivas
nacionales, provinciales o municipales, generan beneficios sociales cuyos
costos son en primer lugar los impuestos que tributa la población.
¿Cuánto es necesario que la
población sacrifique en satisfacción de necesidades individuales o colectivas
que no requieren poder de imperio para sostener la satisfacción de necesidades
que hace el Estado?
Los porcentajes serán más o menos
razonables según las valoraciones políticas y culturales de una sociedad en un
momento histórico determinado, pero también según permitan o no niveles de
desarrollo económico, social y humano a
través del tiempo comparables con otras sociedades que progresan.
Si la presión tributaria sobre la
población es tal que asfixia masivamente la realización de actividades
económicas y sociales de los individuos y grupos intermedios, evidentemente nos
encontramos ante impuestos irracionales, opresivos o también suele hablarse en
estos casos de voracidad fiscal.
Los beneficios sociales de la
actividad estatal no deben ser superados por los perjuicios de su voracidad
fiscal.
Si los impuestos cumplen con
estos requisitos el sistema tributario se hace sostenible a largo plazo, sin
perjuicio de prestar atención a situaciones de emergencia.
1.1.2.
Punto de vista del cumplimiento de los fines del Estado
La acción del Estado para
contribuir a la satisfacción de necesidades colectivas o comunes que no pueden
satisfacer los particulares, pasa forzosamente por el proceso de obtención y
gasto de los recursos financieros del Estado.
Por lo tanto la manera de
administrar la actividad financiera pública es fundamental para la eficacia,
conveniencia y eficiencia de toda la actividad pública en orden al bien común nacional, provincial y
municipal.
Según cómo se administren los
recursos financieros del Estado serán las satisfacciones de necesidades
sociales como la seguridad pública, la defensa nacional, la adecuada
administración de justicia, la inclusión social de grupos marginados, la
integración nacional e internacional, los adecuados niveles de educación y
salud en la población, la defensa del medio ambiente, el cuidado de los
recursos naturales comunes, la existencia de una sistema de seguridad social universal
e integral que no fomente la vagancia y el clientelismo, etc.
1.2.
Punto de vista de la sociedad en su conjunto
La razón de ser del Estado es su
necesaria contribución al bien común de la sociedad.
Si bien el Estado no es el único
responsable del bien común es imprescindible se existencia y funcionamiento para
asegurar el orden interno; la resolución pacífica de conflictos y la justicia;
la defensa nacional y las adecuadas relaciones internacionales y, en general,
para coordinar y orientar las acciones e intereses particulares y sectoriales
en orden al bien común general.
No obstante, en los hechos puede
ser que el mismo Estado, a través de sus gobiernos de turno, sea quien
postergue o aleje el bien común y el progreso social al generar mayor cantidad
de conflictos, injusticias, inequidades, pobreza, desorden y violencia.
¿Cómo afecta la actividad
financiera del Estado a la sociedad en su conjunto?
Para responder es necesario
observar distintos enfoques que se
desarrollan a continuación.
1.2.1.
Económico:
¿Cómo afecta a la asignación de
recursos de la sociedad?
Ya se vio, al tratar sobre la
neutralidad en la imposición, cómo los impuestos pueden alterar la asignación
de los recursos que hacen los particulares. Al observar los efectos de la
administración financiera del Estado en cuanto a sus fines también se hizo referencia
a la manera en que se afecta el uso de los recursos satisfaciendo mejor o peor
las distintas necesidades colectivas nacionales, provinciales o municipales y
aquellas necesidades comunes que no pueden satisfacer los particulares a través
de organizaciones sociales menores al Estado.
A través de los impuestos,
subsidios, actividad de los organismos de contralor y de la misma
administración de justicia conforme a las normativas vigentes, se pueden
regular, disminuir o eliminar externalidades negativas y compensar
externalidades positivas que los particulares provoquen al realizar sus
actividades.
A través de la administración del
crédito público también se pueden prorratear a través del tiempo y de
generaciones gastos del Estado que también las benefician a través del tiempo.
Por el contrario se puede afectar negativamente a las generaciones futuras para
cubrir gastos estatales que sólo favorecen a algunos en el presente.
¿Cómo mejora o empeora la
distribución del ingreso?
Según cómo se obtengan, conserven
y apliquen los recursos financieros del Estado se afecta positiva o
negativamente la distribución del ingreso y de la riqueza entre los habitantes
de una sociedad y también de otros países relacionados.
Un adecuado sistema de seguridad
social con aportes de recursos del Estado; los distintos planes de ayuda e
inclusión social; un sistema tributario progresivo o regresivo, neutro o
distorsivo; los privilegios o no en las contrataciones del Estado con los
particulares; la industria del juicio contra el Estado; el elevado y creciente
endeudamiento del Estado para cubrir gastos corrientes; los fondos usados para
el clientelismo político; la inflación monetaria que pulveriza el ingreso real
de la mayoría de la población… son ejemplos de acciones del Estado a favor o en
contra de una más justa y equitativa distribución del ingreso y la riqueza
dentro de la sociedad.
¿Cómo contribuye el Estado, con
su actividad financiera, a estabilizar los ciclos económicos y contribuye a un
crecimiento económico sostenible y sustentable?
Por distintas razones suelen
darse en la economía épocas de auge (crecimiento sostenido de la actividad
productiva, mayor empleo de mano de obra, incremento del ingreso de la mayoría
de la población, mayor ahorro, mayor inversión, mayor producción…)
interrumpidas por épocas de recesión y/o caída del nivel de actividad económica
(menos ventas, menos producción, desempleo forzoso de mano de obra
generalizado, cierre generalizado de empresas, caída del ingreso de la mayoría
de la población, menos consumo, menos ahorro, menos inversión, menos
producción…).
Se trata de las bíblicas
alusiones a épocas de vacas gordas y vacas flacas que requieren de los
gobiernos y de los habitantes comunes ahorrar cuando se está en auge productivo
y gastar lo ahorrado cuando se está en recesión o caída de la producción.
Tal comportamiento ayuda a
mitigar los auges evitando el despilfarro o reduciendo el ritmo de crecimiento
productivo pero también ayuda a mitigar las caídas y dramas de la recesión.
Esto también contribuye a
proyectar un crecimiento a largo plazo (sostenible) sin alterar los recursos
naturales necesarios para sustentar ese crecimiento productivo en las futuras
generaciones.
Por supuesto, los gobiernos
pueden actuar sin hacer caso de esta lógica y con el uso o mal uso de sus
recursos financieros y de la manera de obtenerlos, despilfarrar recursos en
épocas de auge y agravar y alargar en el tiempo las épocas recesivas o de caída
de la producción. Puede también incrementar la incertidumbre y el riesgo económico
financiero en toda la sociedad y hacer imposible un crecimiento sostenible en
el largo plazo. Por su inacción o inadecuada acción pueden darse también usos
irracionales de recursos naturales afectando sensiblemente las posibilidades de
desarrollo económico y social de las futuras generaciones.
1.2.2.
Social:
La administración financiera del
Estado puede o no contribuir al desarrollo social promoviendo el crecimiento
productivo; contribuyendo a la más
equitativa distribución de los ingresos y de la riqueza y a la mayor inclusión
social de grupos marginados como pobres e indigentes, delincuentes, discapacitados,
ancianos, niños abandonados, desocupados forzosos, aborígenes …
También se da un mayor desarrollo
humano y social cuando se incrementa la participación y protagonismo de la
población en la satisfacción de necesidades colectivas y comunes que no
requieren de poder de imperio, a través de la actividad de organizaciones de la
sociedad civil.
Según como se obtengan, conserven
y gasten los recursos financieros del Estado y cómo a través de ello se
contribuya y promueva la mayor movilidad y organización social de los
ciudadanos serán los efectos en la conformación y dinámica social de grupos
particulares y en su conjunto.
1.2.3.
Cultural y moral:
Si bien la actividad financiera
del Estado puede considerarse moral por naturaleza pues busca el bien común, en
los hechos, la forma de obtener los
recursos, conservarlos y gastarlos puede resultar contraria a la moral y
alentar a los ciudadanos a comportamientos inmorales o negativos que
transforman la cultura: la corrupción en grupos empresarios ligada a la
corrupción de funcionarios de gobierno; el incentivo al juego con el fin de
obtener recursos públicos para planes sociales; la cultura de la dádiva y el
clientelismo político en lugar de la cultura del trabajo; el consumismo
exacerbado e individualista en lugar de la cultura del ahorro, la austeridad y la
solidaridad; el paternalismo estatal (estatismo) que ahoga el desarrollo social
y acentúa una cultura individualista y sectaria, o una cultura individualista,
irresponsable y anómica provocada por un Estado ausente por el abandono de sus
funciones subsidiarias y aún exclusivas; o bien la promoción de un verdadero
protagonismo y corresponsabilidad social.
1.3.
Punto de vista de los
individuos:
También pueden observarse efectos
de la actividad financiera del Estado en los individuos en particular.
Los grados de presión tributaria
y la equidad o no del sistema impositivo; el acceso a los servicios públicos
indivisibles como justicia y seguridad y a los servicios públicos divisibles
como servicios de salud, educación, jubilación y el acceso a otros planes de ayuda
social provistos por el Estado; los procedimientos de contratación con el
Estado; la posibilidad o no de realizar actividades económicas, sociales o
culturales legítimas que permiten el desarrollo individual y familiar
determinadas por la actividad estatal; son ejemplos de factores procedentes de
la actividad financiera del Estado que afectan la vida de individuos en
particular, beneficiándolos o perjudicándolos significativamente.
2.
Aspectos de la actividad financiera pública:
Si se tienen en cuenta los efectos
según los distintos puntos de vista, pueden observarse distintos aspectos de la
actividad financiera pública.
Los aspectos son dimensiones, o
caras observables de algo, en este caso, de la actividad financiera pública.
Pueden observarse en ella aspectos
políticos, económicos, sociológicos, administrativos y jurídicos que es
necesario tener en cuenta e integrar si se pretende conocer y más aún llevar a
cabo adecuadamente la actividad financiera pública.
2.1.
Aspecto político:
Según un autor italiano, Griziotti,
la actividad financiera pública es eminentemente política:
a)
Por el sujeto: el Estado, la sociedad políticamente organizada.
b)
Por el método o forma de
realizarla: coactiva, uso del “imperium”, propio del Estado en su relación con
los ciudadanos y dentro de la organización estatal de los funcionarios
jerárquicos con sus subalternos y de los primeros con los órganos de control.
c)
Por los fines: bien común, bienestar general.
Este aspecto pone de manifiesto
la subordinación de la actividad financiera pública a la política. La política
establece los fines y la actividad financiera pública es un medio para
lograrlos.
Es necesario distinguir el deber
ser teórico de la praxis histórica, las corrientes ideológicas imperantes, las
prioridades del gobernante o de su partido versus las prioridades de la
población.
En los hechos hay abanicos de
decisiones políticas alternativas con respecto a las finanzas públicas en las
cuales se confrontan intereses individuales, sectoriales, partidarios, del
gobernante, de la oposición, del corto plazo y del largo plazo que llevan a
actuar no siempre con criterios de eficiencia en cuanto a la satisfacción de
las necesidades colectivas de la población.
¿Cómo congeniar todos estos
intereses políticos? ¿Cómo poner límites a la discrecionalidad de los
gobernantes de turno? ¿Cómo preservar a los ciudadanos de las arbitrariedades
del poder político y al Estado del accionar de los distintos grupos o sectores
de poder particulares? ¿Cómo usar las finanzas públicas para lograr las
políticas prometidas en campaña, o hacer campañas electorales? Todos estos
interrogantes y más son analizados por la Política
Financiera.
2.2.
Aspecto económico:
Otro autor italiano, Einaudi, y
uno norteamericano, Musgrave, ambos economistas, hacen hincapié en el carácter económico
de la actividad financiera pública.
Esto es así tanto por sus efectos
(ya vistos) como por su naturaleza misma de actividad que debe resolver
continuamente problemas de asignación de recursos escasos de usos múltiples y
alternativos, tratando de maximizar la satisfacción de necesidades colectivas
sin ir en detrimento de las otras necesidades individuales. Por el contrario,
debe generar con tal satisfacción
colectiva el contexto más propicio para optimizar también el uso de los recursos
en la satisfacción de las necesidades individuales de los habitantes.
¿Cómo deben ser los impuestos
para generar la menor distorsión en la asignación de los recursos, la mayor
equidad contributiva y la mayor racionalidad en cuanto a costos y beneficios
sociales? ¿Cómo, en qué, cuanto gastar para mejorar la asignación social de los
recursos, la equidad, la estabilidad y el crecimiento económicos? ¿En qué
condiciones recurrir al endeudamiento y cómo salir del endeudamiento
crónicamente creciente para que no sea contraproducente con los fines
anteriormente nombrados?
Estos son algunos interrogantes
de los que motivan el estudio e inclusión dentro de la Ciencia Económica de una
rama como Finanzas Públicas.
2.3.
Aspecto social:
Ya se analizaron algunos efectos
de la administración financiera pública en la conformación de los grupos
sociales y en el desarrollo o subdesarrollo social, en la formación del capital
humano y del capital social de una nación. También es necesario observar las limitaciones y prioridades en la
realización de la actividad financiera pública devenidas del contexto social.
No puede pretenderse una
actividad financiera pública pujante si está en un contexto social pobre. Las
actividades de redistribución son mayores o menores según la conformación
social y las asignaciones estatales de recursos dependen en gran medida de las
necesidades y demandas sociales concretas de una población y de cómo esa
población y sus diversos grupos interactúan entre sí y con el Estado influyendo
en las decisiones financieras públicas.
Esta problemática forma parte del
campo de estudio de la Sociología financiera.
2.4.
Aspecto administrativo:
La administración financiera
pública consiste principalmente en una actividad administrativa, se trata de la
administración de la hacienda pública y como tal requiere el ejercicio de
funciones de planificación, organización, dirección y control y de otras
actividades de apoyo administrativo como la contabilidad pública, el
funcionamiento de sistemas adecuados de información, comunicación
institucional, selección y contratación de personal y tratamiento del
patrimonio del Estado, así como las vinculadas a la administración tributaria,
los adecuados procedimientos para la fiscalización de los contribuyentes, etc.
Está regida por los principios
generales de la Administración y en buena medida le son aplicables los
procedimientos y técnicas de la Administración Financiera en general. Asimismo
da lugar a principios, procedimientos y técnicas propios de la Administración
financiera pública.
2.5.
Aspecto jurídico:
Como cualquier actividad humana
que implica relaciones con otros y que tiene efectos tan diversos como los
analizados es una actividad sujeta al derecho.
Más aún por ser una actividad del
Estado, en un sistema republicano, en el cual los ciudadanos delegan poder. En
consecuencia, si hay poder delegado, es necesario fijar los límites para que el
ejercicio de tal poder no se vuelva en contra de los mismos ciudadanos,
vulnerando sus derechos individuales sin que esto obedezca a razones de estricto
interés público.
La administración financiera
pública, al tratarse de la gestión de una hacienda dependiente, está sujeta
necesariamente al control del órgano volitivo constituido por lo ciudadanos que
actúan a través de sus representantes en el Congreso o Legislatura. También,
por la división de poderes del Estado, tal gestión está sujeta necesariamente
al control del Poder Judicial.
Al ser una hacienda compleja y
dividida gestionada por órganos y organismos de distintos niveles jerárquicos
son imprescindibles normas que regulen su funcionamiento y las relaciones entre
los funcionarios del Estado.
Todo ello implica principios
jurídicos y normas del derecho positivo constitucional, administrativo público,
presupuestario, tributario, crediticio, monetario, penal.
Son ejemplos de tales principios:
el de la libertad e igualdad ante la ley; la inviolabilidad de la propiedad
privada; los de igualdad,
proporcionalidad, legalidad y no confiscatoriedad en las cargas públicas; o los
que rigen la confección y ejecución del
presupuesto de recursos y gastos del Estado como universalidad, unidad,
periodicidad, etc...
C)
Derecho financiero y Finanzas Públicas
1. Derecho financiero
1.1. Concepto:
Es el conjunto de normas
jurídicas del derecho positivo que regulan la actividad financiera del Estado.
En su quehacer financiero el
Estado genera relaciones con sus subordinados (funcionarios, empleados
públicos), entre los distintos órganos y organismos públicos y con los
particulares que interactúan con el Estado, siendo proveedores, beneficiarios o
contribuyentes, deudores o acreedores.
1.2. Caracteres:
Es una rama del Derecho Público
ya que tiene por finalidad fundamental regular el funcionamiento del Estado en
el campo financiero, aunque indirectamente afecte las necesidades de los
particulares.
Es un derecho normal, permanente
y no de excepción. Es lógico entonces que se trate de normas estables aunque se
den situaciones que requieran normativas circunstanciales.
1.3. Contenido:
Dentro del Derecho Financiero
se incluyen distintas ramas en función
de sus contenidos.
a) Presupuestario: incluye las leyes anuales de presupuesto, la ley complementaria
permanente de presupuesto y otras leyes complementarias como la de
Administración Financiera nacional (L 24156/92) o la de Contabilidad Pública
provincial (3799).
b) Tributario: En el orden nacional hay
leyes específicas para cada tributo (Impuesto a las ganancias, IVA, a los
débitos bancarios…) y una ley de procedimiento tributario, además de decretos,
resoluciones ministeriales y de la AFIP. En el orden provincial existe un
código fiscal que establece los distintos gravámenes y procedimientos fiscales.
Todos los años se fijan las alícuotas y valuaciones a través de la ley
impositiva provincial.
c) De gestión patrimonial: establece las normas y procedimientos sobre
adquisición, conservación, transferencias y bajas de bienes muebles e inmuebles
propiedad del Estado. En el orden nacional sigue vigente al respecto la ley de
Contabilidad pública de la Nación (L 23354/56) y en la provincia la ley de
Contabilidad pública provincial (L 3799).
d) Crediticio o del crédito público: regula las posibilidades y formas
del Estado para endeudarse a más de un año. La Constitución Nacional en su art.
75 atribuye al Congreso la facultad de pedir empréstitos y la de arreglar el
pago de la deuda interior y exterior de la Nación. En consecuencia las
gestiones del Poder Ejecutivo en este orden quedan siempre sujetas a la
aprobación o autorización del Legislativo.
e) Monetario: establece las facultades, responsabilidades y condiciones de la
emisión de moneda por parte del Estado. En la década del 90 tuvo mucha
trascendencia la Ley de Convertibilidad finalmente derogada en el 2002. La
Constitución nacional atribuye al Congreso en el art.75 inc. 11 la facultad de
hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras y en el inc. 19 la
obligación de proveer lo conducente a la defensa del valor de la moneda. A
través de la Ley que establece la Carta Orgánica del Banco Central de la
República Argentina, que ejerce funciones de autoridad monetaria y crediticia,
también se establecen atribuciones y obligaciones vinculadas a la emisión de papel
moneda.
2. Finanzas públicas.
2.1. Concepto y contenido
Hay cierto consenso sobre el
origen etimológico de la palabra “finanzas”. Procede del verbo latino “finire”,
dar fin, finiquitar. Concepto utilizado para referirse a dar término a una pena
o sanción judicial como pagar una multa y más generalmente como la acción de
cancelar deudas a través del pago con moneda. De allí se extiende a todo lo
vinculado con los movimientos de moneda o dinero.
Las finanzas públicas, como parte
de la realidad, se refieren a los elementos y procedimientos vinculados con el
ingreso, conservación y utilización de fondos públicos. Es principalmente una
actividad estatal que implica decisiones volitivas, administrativas y
operativas.
El análisis de esta actividad, de
sus causas, fines, sujetos, medios y procedimientos da lugar a un conjunto de
conocimientos teóricos con alto grado de regularidad, universalidad,
atemporalidad, coherencia, sistematicidad e integralidad que permiten
interpretar este quehacer en cada caso, hacer proyecciones o pronósticos y en
consecuencia proponer políticas, normas de acción, medios y procedimientos alternativos. Se incluyen
abstracciones teóricas y normas prácticas.
Ya se trató sobre los múltiples
aspectos y efectos de la actividad financiera pública. Esto lleva a
interrogarse sobre el carácter de esta disciplina cognoscitiva: es ciencia o
técnica. También sobre el nivel de autonomía de la misma.
Algunos autores, especialmente
ingleses y en Mendoza el Prof. Caplán, sostienen que es una técnica de
gobierno, es decir, un conjunto de procedimientos, métodos, formas de realizar
una actividad gubernamental en la que se combinan áreas y contenidos de
distintas disciplinas científicas: política, economía, administración, derecho,
sociología.
Autores italianos como Grizzioti
y Einaudi y los norteamericanos Musgrave y Buchamann, este último premio nobel
de economía, sostienen que Finanzas Públicas es una ciencia que tiene dos
aspectos, uno teórico y uno normativo. En el teórico se incluye el objeto de la
ciencia, sus proyecciones históricas y futuras, las leyes o regularidades del
desenvolvimiento normal de la gestión financiera del gobierno. El normativo, y
en esto se acerca a una técnica, se refiere al modo en que se ponen en
práctica los principios teóricos y las
leyes que hacen factible en un lugar determinado la acción del Estado en materia
financiera. En esta concepción pesan las características de regularidad,
universalidad, atemporalidad, coherencia, sistematicidad, integralidad
mencionadas arriba.
Actualmente prevalece la opinión,
compartida por la cátedra, de que
Finanzas Públicas es una ciencia o disciplina científica que si bien se
vincula con otras ciencias no forma parte de ninguna de ellas en particular
sino que tiene campo científico, principios, leyes, lenguaje y procedimientos
propios y por lo tanto constituye una disciplina
científica autónoma.
2.2. Relación con otras
disciplinas
Al existir diversos efectos y
aspectos a tener en cuenta en la actividad financiera del Estado alcanzan gran
importancia las vinculaciones de las Finanzas Públicas con otras disciplinas
científicas y técnicas como la Economía, la Administración, la Política, la
Sociología, el Derecho, la Historia, la Estadística, la Contabilidad, la
Informática.
DERECHO
FINANCIERO Y TRIBUTARIO
UNIDAD
II
ACTIVIDAD Y DISCIPLINA
FINANCIERA EN GENERAL
Apuntes del Prof. Roberto A.
Pomilio
Bibliografía: Adolfo Atchabahian,
Régimen Jurídico de la gestión y del control de la hacienda pública (Bs. As.,
Depalma, 1996)
A)
Hacienda pública
1.
Concepto
2.
Elementos de la hacienda
pública
2.1. Elemento humano o subjetivo
2.2. Elemento objetivo o material
2.3. Actividad estatal
2.4. Fines
3.
Caracteres de la hacienda
pública
3.1. Perdurable
3.2. Coactiva o necesaria
3.3. Productiva
3.4. Pública
3.5. Dependiente
3.6. Compleja y dividida o subdividida
4.
Órganos y organismos públicos
4.1. Clasificación según sus funciones
4.1.1.
Órgano volitivo
4.1.2.
Órganos administrativos o directivos
4.1.3.
Órganos ejecutivos u operativos
4.1.4.
Órganos consultivos
4.1.5.
Órganos de control
4.2. Clasificación
de los órganos y organismos según su grado de autonomía o descentralización
4.2.1.
Organismos de la Administración Central
4.2.1.1. Organismos
totalmente centralizados
4.2.1.2. Organismos
descentralizados por decisiones burocráticas
4.2.2.
Entes autárquicos
4.2.3.
Haciendas paraestatales
4.2.4.
Órganos constitucionales extra poder
4.2.5.
Haciendas políticamente descentralizadas
B) Efectos y
aspectos de la actividad financiera pública
1. Efectos de
la actividad financiera pública. Puntos de vista
1.1. Efectos
desde el punto de vista del gobierno
1.1.1.
Punto de vista de la administración fiscal o
tributaria
1.1.2.
Punto de vista del cumplimiento de los fines
del Estado
1.2. Punto de
vista de la sociedad en su conjunto
1.2.1.
Económico:
1.2.2.
Social:
1.2.3.
Cultural y moral
1.3. Punto de
vista de los individuos
2. Aspectos de
la actividad financiera pública
2.1. Aspecto
político
2.2. Aspecto
económico
2.3. Aspecto
social
2.4. Aspecto
administrativo
2.5. Aspecto
jurídico
C)
Derecho financiero y Finanzas Públicas
1. Derecho financiero
1.1. Concepto
1.2. Caracteres
1.3. Contenido
a) Presupuestario
b) Tributario
c) De gestión patrimonial
d) Crediticio o del crédito público
e) Monetario
2. Finanzas
públicas
2.1. Concepto y
contenido
2.2. Relación con otras disciplinas
