EN TORNO A LANATURALEZA JURIDICA DE LA LEY
DE PRESUPUESTO
Dr. CARLOS M. ClULIANI FONROUGE
I
1.—La ciencia financiera, materia compleja e íntimamente vincu
lada al desarrollo económico y a las modernas concepciones sobre bienestar
social, es campo propicio para la improvisación. Desconociendo la
evolución producida en los últimos treinta años, al influjo de un proces«.-
de aceleración sin precedentes en la historia, los políticos suelen mantenerse
fieles a una ortodoxia financiera que carece de base de sustentación
en un mundo distinto de aquél para el que fuera elaborada. Y por cierto
que se suma en el caso, acrecentando la confusión, la acción de sectores
interesados en el mantenimiento de situaciones de privilegio, que se en
cubre con ropaje científico.
Múltiples son .los aspectos en que la discordancia con el pasado es
manifiesta. Podríamos citar al azar, las nuevas funciones del Estado en
la vida de la colectividad, la tendencia hacia la internacionalización de
la actividad financiera, el moderno concepto sobre el gasto público que
ya no corresponde a la “administración” exclusivamente, la interpretación
entre la actividad financiera pública y la privada, nuevas modalidades de
empréstitos, y tantas otras que exigirian mucho espacio.
_
Por ahora nos proponemos considerar un tema que no ha sido examinado
con suficiente atención y que adquiere importancia creciente en
nuestra época: la naturaleza juridica de la ley de presupuesto. Su trascendencia
es grande en vista de la función económico-social del presupuesto
y de la necesidad de preservar nuestras instituciones democráticas,
afianzando las facultades constitucionales del poder legislativo frente
a una corriente administrativista que procura cercenárselas.
2.-Suele repetirse, sin mayor análisis, que el presupuesto no es una
ley como todas las demás; que sólo tiene una apariencia-formal de ley
debido al hecho de ser sancionada por el poder legislativo, pero que no
lo es en sustancia. De aquí la afirmación de que el presupuesto es ley en
sentido Ïormal y no en sentido material.
.Dicho concepto involucra dos errores que es necesario disipar: el
primero, en cuanto supone la posibilidad de establecer diferenciaciones en
el concepto de ley, creando jerarquías o categorias al respecto; el segundo,
al pretender que la ley de presupuesto carece de contenido esencial y no
posee los mismos caracteres jurídicos ni surte los mismos efectos, que las
llamadas leyes ordinarias.
'
3.-Examinaremos ambos puntos en el orden de su formulación, comenzando
por algunas nociones previas sin las cuales no es posible comprender
en toda su significación eso de “ley formal” y “ley material”.
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Sea por deficiencias del plan de estudios, al no correlacionardebidamente
las materias, sea por falta de hondura en la ensenanza, lo cierto es que
los alumnos llegan al examen sin un cabalconocumento (le esta cuestión.
Por supuesto que no es sencilla. Se vmcula con el concepto de la función
legislativa y con la naturaleza de'los actos derivadosde la misma;
igualmente se relaciona con clasificacrón de los actos Jurídicos de acuerdo
con los efectos que producen, materia bien sistematizada por la (loctrina
administrativista francesa.
Las discrepancias manifestadas por la doctrina acerca de la función
legislativa, inciden en la- noción de ley 1, y al respecto pueden señalarse
las siguientes opiniones:
a) Para la interpretación puramente orgánica, es ley, todo acto ema-
. nado del poder legislativo; , _
b) Según el punto de vista orgánico-[annaL ley ea el acto emanado
del poder legislativo pero sancionado con observancia de los requisitos
formales establecidos por la Constitución;
c) Ciertos autores prescinden del órgano emisor del acto y de su contenido,
considerando ley todo acto de ejecución inmediata de la
Constitución;
d) Para una parte de la doctrina alemana, la función legislativa es
crear reglas de derecho, por lo cual únicamente es ley el acto estatal
que las origina, ya sea de carácter general o de alcance individual;
e) La opinión predominante en la doctrina francesa, considera que
los actos no deben clasificarse según el órgano del cual emanan,
sino en atención al contenido y efectos de aquéllos; y como es
función le 'slativa crear normas jurídicas generales (objetivas) y
función aïministraCtrieavr a actos jurídicos concretos (subjetivos),
no interesa el poder o el órgano que los emite. Para esta
corriente, pues, únicamente es ley el acto que contiene una norma
juridica general u objetiva, provenga de quien provenga.
A pesar de estas explicaciones preliminares, aún falta algo por aclarar,
pues los sostenedores de la interpretación dualista de la ley no concuerdan
acerca del criterio aplicable para determinar cuándo hay ley [ormal
y cuándo ley material, pudiendo señalarse los siguientes conceptos:
a) Ley Iormal es toda disposición emanada del órgano legislativo,
cualesquiera fueren el carácter y objeto de la misma, o sea, el acto
formal del Estado que ha recorrido la “via legislativa" señalada
por la Constitución;
b) Ley material o ley en sentido material o sustancial, es:
l) Para algunos autores, todo acto jurídico 'que establece una
'
1 Por la precisiónde conceptos, excelente sistematización y claridad expositiva.
VeaseSóa:yaggLuaz)»es. Tratado de derecho administrativo} (Montevideo. 1953. t. I
p. y 3.; 'y s. .
"
80
norma de derecho, ya" sea de alcance general o individual (La-
Para otros: todo acto emanado del Estado que'contenga una
regla de derecho objetiva, esto es, “disposiciónde carácter Íg‘eneral
y abstracto" que estatuya impersonalmente; ya que, en
cambio, la decisión individual y concreta no es ley en Sentidn
material aunque provenga del poder legislativo, pudiendo revestir
el carácter —según las circunstancias-—- de un -acto
administrativo o de un acto jurisdiccional’.
2 V
Según la concepción dualista, la ley formal no constituye por 'sí mis
ma fuente de derecho: es menester que contenga una regla jurídica; y En
el mismo orden de razonamientos, el acto emanado de un poder distinto
del legislativo —que no reviste la forma de ley— puede asumir la condición
de ley material si contiene una norma de derecho. Es el contenido
del acto, como dijimos, y no el órgano que lo emite, el elemento determinante
de lo que debe entenderse por ley -
-
.
Aparte de no ser indispensable para la existencia de ley, que el acto
estatuya con carácter general u objetivo, esas sutilezas jurídicas son incompatibles
con el régimen institucional argentino y lo que'expresa el profesor
Sayagués Laso para el Uruguay, es aplicable a nuestro pais. El examen
‘del texto constitucional, dice, “evidencia que el constituyente, cuando
aludió a la ley, entendió referirse a la ley en sentido formal, es decir,
al acto sancionado conforme al procedimiento establecido en la constitución
a esos efectos. . . En nuestra técnica constitucional ley es la ley en sentido
formal” 3.
El vocablo ley tiene un sentido unívoco y no admite jerarquías o
distingos, ya se trate del presupuesto o de otr'a materia; sin desconocer
la utilidad de mantener el concepto dualista a otros efectos y por razones
prácticas, pero entonces eliminando la expresión “ley material”,'que
induce en confusión, para reemplaz'arla por otra que sugiere el p'rotesor
uruguayo: acto legislativo, que correspondería a los actos-regla estatales
de cualquier categoría. .
4.-Tampoco es correcto aludir a “decretos-leyes”o “decretos legislativos”
(los últimos llamados también “decretos delegados”) en épocas
de normalidad constitucional, porque la facultad de sancionar leyes pertenece
exclusivamente al poder legislativo y no es delegable. Losspaíses
que, como Francia, han abusado de los decretos-leyes en razón de la vincapacidad
parlamentaria, han desnaturalizado o violado sus instituciones,
como reconocen los tratadistas.
3 Para comprender cabalmente la doctrina. conviene tener presente la- clasificación
material de los actos jurídicos; a) a actos regla. creadores de nomas. juridicas
generales, objetivas, impersonales;
‘
b) Actos subjetivos, que afectan a personas o cosas determinadas:
c) Actos condición, cuya finalidad es colocar a una persona en una situación juridica
preexistente:
d) Actos jurisdiccionales, que resuelven cuestiones controvertidas. (Véase: Sayaguéa
Laso, op. cit., t. l.,lp. 26; Villegas Basavilbaso, Derecho administrativo. T. E. A..
Buenos Aires, 1949, t. I. p, 18).
3 0p. cit., t. I, p. 94.
‘8‘1
.. r, Naturalmente que estas consideraciones no tienen aplicación cuando
la Carta Fundamental autoriza expresamente la delegación de funciones
¡”siglafivas,como los arts. 76- y 77 de la. Constitución italiana (1947)
que facultan al Consejode Ministros a emitir decretos con fuerza (le ley
¡.qn circunstancias especiales. Pero este asunto no nos concierne.
5.—-La influencia del pensamiento jurídico francés, principalmente
con las obras de Duguit'y de Jeze', ha difundido el concepto de que cl
presupuesto no es una ley =de orden común; poseería la exterioridad formal
técnica, de una ley, peroÏ'constituiria en esencia un acto de previsión
y de autorización, cuando no un acto administrativo.
' .Tal es el concepto generalizado, 'aun- cuandoel profesor Oria llamó
la atención sobre la: f‘inconveniencia de seguir a los dos ilustres y. respetables
maestros del derecho administrativo y constitucional francés en cl
laberinto ide análisis sutiles a que los lleva un problema considerado por
los escritores ‘anglosajonescomo simple-y claro” 4. .Y por cierto que estas
adecuadas palabras pudieron eomplementarse, diciendo que las ideas de
esos autores responden a un concepto politico extraño a nuestra'tradición
docrática, ya'que reconocen su origen en la-doctrina alemana que nicga
al poder legislativo el derecho absoluto e ilimitado de votar o sancionar
el presupuesto. .
'Los autores alemanes del siglo XIX no creían en la soberanía de
pueblo y dudaban de la eficacia de los parlamentos que, en su opinión,
podían llegar al extremo de privar al ejecutivo de los elementos necesarios
para‘ïatenderlas necesidades generales, lo cualen último término, era
susceptible de 'causar hasta la disolución del Estado. Ppr esto se dieron a
la tarea de elaborar una doctrina que sustrajera al parlamento la facultad
soberana- de decidir acerca del presupuesto y nada mejor al efecto,
que ver en éste un simple “norma. de administración” con la apariencia
de ley (ley formal), sin los efectos amplios y derogatorios delas llamadas
leyes materiales. ' '
Con- ese propósito!se inclinaron hacia-la limitación de los derechos de
la representación nacional, lo que hizo exclamar a'un eminente autor de
derecho financiero, que quienes debieran ser los guardianes de las constituciones,
“procuran escamotear los derechos más importantes de las representacionesnacionales
y, al propio tiempo, los resultados más. decisivos
de las luchas politicas”°. -
- r Tal es la verdad acerca del origen .de la doctrina que atribuye carácten-
meramente formal a la ley de presupuesto. Sus primeros esbozos datan
de las "obras alemanas publicadas entre 1320 y 1841, pero recibió sistematización
dogmática encuadrada en la concepción dualista de la ley, en
una monografía de Laband aparecida en 1871, posteriormente refundida
en su Staatsrecht“: de aquí que sea. considerado el creador de-la teoria.
Más tarde fué aceptada, en principio, por otros autores alemanes, italianos
y franceses. "
'
4 Oria, Finanzas (Kraft, Buenas Aires, t. lll. p. 307-308).'
'5 Myrbach-Rheinleld. Précis de droit Iinancier-(trsd. franc, Ciard ot Briére, Paris.
1910, p, 33).
_°Laband, Le droit public de l'Empire Allemand (trad. franc.l Ciard et Briére.
Paris. 1904. t. Vl, p. 266 a 310 y 337 a 397). ‘
82
Mas si todos coinciden en que el presupuesto no a una ley perfecta,
sino una “aparienciade ley”, un “acto administrativo”, difieren en su caracterización:
para unos seria un verdadero mandato conferido al ejecutivo
para recaudar impuestos y efectuar gastos; para otros, una instrucción
a los funcionarios encargados de su ejecución, determinante de las
obligaciones inherentes a sus funciones; para Laband, constituiría un
plan ‘de gestión; para Jeze, un documento jurídico complejo integrado por
actos de naturaleza variada.
Conviene aclarar que, según señala Mayer, cuando los autores alemanes
dicen que el presupuesto es intrínsecamente un 'acto administrativo,
no utilizan la expresión en su sentido técnico, sino tan sólo para dar
a” entender que no constituye una regla de derecho 7. El mismo Laband
expresa que no es una ley sustancial porque “no contiene ninguna regla
jurídica, ninguna orden, ninguna prohibición; no contiene más que cifras...”,
si bien no puede ejar de reconocer en otro párrafo, que el
empleo de la forma legislativa produce ciertos efectos jurídicos.
6.-Resulta extraño que la doctrina francesa, heredera de los principios
revolucionarios d‘e 1789, adhiriera a la interpretación germánica,
tan alejada de los mismos.
Para Duguit, el presupuesto no es un acto unitario, debiendo separarse
la parte de “recursos” de la correspondiente a “gastos”.En el primer
aspecto' sólo puede hablarse de ley material para los tributos votados
anualmente, por generar obligaciones de contenido jurídico para los
contribuyentes, pues en otros supuestos (impuestos permanentes; ingre
sos de otro tipo) es una mera operación administrativa. Y en cuanto a
erogaciones, es acto administrativo y no ley, desempeñandoel parlamento
la función de “agente administrativo”.
Ha sido .léze, empero, el autor de mayor influencia y, desde luego.
el más entusiasta cultor de la teoría germánica.En su opinión 3, el presupuesto
nunca es una ley propiamentedicha, ni acto jurídico unitario;
constituye un conglomerado de actos reunidos en un solo documento, que
deben considerarse separadamente. Su interpretación puede sistematizarse
de esta manera:
l. En materia de recursos:
a) Tratándose de tributos votados anualmente, el presupuesto contiene
“autorizaciones” para recaudarlos según reglas jurídicas enstentes,
de manera que sería un acto-condición; y en los regimenu
legislativos sin regla de anualidad, el presupuesto carece de
toda significación jurídica;
Si los recursos no son de carácter tributario, tales como los derivados
de la venta o locación de bienes, etc., el presupuesto no
tiene significación juridica, porque del mismo no surgen “autorizaciones”
creadoras o recaudatorias.
'
l;V
7 Mayer. Derecho administrativo alemán (trad. esp., Depalma. Buenoa Aires.
1950. t. ll, p. 187). '
s Aparte de otras obras del autor. véase por más accesible: Principios generales
del derecho administrativo (trad. esp.. Depalma, Buenos Aires. 1948. t. l. p. 66).
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"II. En materia de gastos:
a) Si las erogaciones son preexistentes al acto (deuda pública, n.
siones, intereses), el Parlamento se halla ante un deber jurídic,
es decir, que posee competencia vinculada, en lo cual'Jéze demueq.
tra su afiliación'a Jellinek;-
'
En cuanto a los gastos futuros, el presupuesto contiene Ï‘autori.
zaciones” para crear deudas, o sea, situaciones jurídicas indivi.
duales (contratos .de suministros), por lo cual estaríamos'en presencia
de actosocondición o carentes de significación jurídica.
b V
. 'No es difícil advertir en esas opiniones un criterio restrictiva de las
facultades del poder legislativo, que desempeñaria una, función secundaria
limitada a conceder autorizaciones para la gestión financiera deLejecutivo,
pero sin los efectos plenos que derivan de las leyes materiales. La
sanción presupuestaria reviste la exterioridad formal de una ley, que
encubre actos de índole administrativa.
__
_ _ ¿
Los autores franceses modernos siguen esta- tendencia y acentúan una
división en cuanto a la naturaleza de los poderes ejercitados por el Parlamento.
Por ejemplo, Trotabas expresa que el presupuesto es una ley
en sentido formal, que traduce una competencia propiamente financiera
“distinta de la competencia legislativa”° y lo define en otra obra, como
“el acto legislativo que prevé y autoriza las cargas y los recursos anuades
del Estado” 1°, eludiendo el empleo de la palabra .Por su parte.
Laufenburger lo califica de “acto administrativo consagrado por ley'Ï ‘l.
_ El concepto de autorización a que nos hemos referido, es considerado
por la doctrina francesa como la “llave maestra” o la “piedra angular”
del régimen presupuestario.
7.'—En contraposición.con la doctrina expuesta, que admite "diversos
matices según vimos, existe otra que considera al presupuesto un acto
unitario e indivisible, emanado del poder legislativo en ejercicio de facultades
soberanas e incuestionables y que, por tanto, a una ley 'en'el
sentido institucional del vocablo; ley de contenido perfecto y con plenos
efectos jurídicos. Corresponden a esta orientación diversos autores alemanes,
entre los cuales se destaca Haenel que ha sido su mejor expositor (por
ello se lo considera, generalmente, como el creadOr de la doctrina, aunque
no sea ello absolutamente exacto), el lausriaco von Myrbach-Rbeinfeld y
algunos italianos (entre otros: Mortara, Vitagliano y más 'recientemente,
Ingrosso)”. .
En nuestra opinión, esta es la única interpretación compatible con las
instituciones argentinas. Aparte de lo discutible del distingo que hace la
doctrina francesa al referirse al parlamento, entre el “poder legislativo”
9 Précis de science et législaüon financiéres (11“ ed.. DalloL-- Paris. 1951.
p. 33 y 47). .
1° Institutions financiéres (Dalloz. Paris, 1956. p. lll y 113).
_
11 Traitéd'Economie et de le’gislation financiéres. Budget et Trésor (33 ed..
Sirey. Pans, 1948, p. 24).
' 1'3_ lngrosso,Istituzioni di diritto finanziario (Jovene, Napoli, 1935. p. 52 y 6.):
Id.. Dmtto fmanziario (2a ed.. Jovene, Napoli. 1956, p. 55 y 3.).
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(que consistiría en _ sancionar kyes, o sea, reglas de derecho generales e
impersonales) y-_“otros poderes”,entre los cuales incluye el poder financiero
(que, por tanto, sería de naturaleza diferente), numerosos argumentos
abonan el criterio que sustentamos.
I
a) Por lo pronto, es inadecuado extraer conclusiones jurídicas de la
estructura externa del presupuesto, como hacen Laband y otros autores.
No puede establecerse una separación entre la parte que contiene el plan
financiero _o‘ los estados de previsión (que sería el acto administrativo)
y el texto "legal que los aprueba, porque ambos son parte de un todo orgáá
nico. La ley presupuestaria es acto unitario y las cifras de gastos o recursos
son de carácter sustancial e integran el acto mismo: los agregados.
cuadros comparativos, etc., cumplen funciones explicativas pero no son
jurídicamente independientes.
b) La función legislativa, en nuestro país, no se reduce a “aprobar”
o “autorizar” lo que propone el ejecutivo, pues se ejercita en toda su
ar'nplitud.'-Las Cámaras no reciben un acto concluido o definitivo, sino un
proyecto. de presupuesto a considerar, como podría ocurrir con cualquier
otra materia; 'elejecutivo coparticipando en la acción de gobierno,'sugiere
o propone y el parlamento acepta, modifica o rechaza, en todo o en parte,
sin restricción alguna. Se trata, entonces, de una Ley normal y no de un
acto aprobatorio que pasa a integrar un acto administrativo: no es ley de
“aprobación”ni de “autorización”.
c) Se dice en favor del último concepto, que el ejecutivo no está “obligado”
a efectuar todas las erogaciones previstas, sino “autorizado” hasta el
máximo fijado.
Ello no es exacto en términos absolutos. Puede, efectivamente, hacer
economías en los gastos relacionados con la actividad operativa o de fun;
cionamiento, pero no ocurre lo mismo en cuestiones de orden sustancial,
como son los "astos de inversión patrimonial o de personal para trabajos
públicos.
El argumento pudo admitirse cuarenta años atrás pero no ahora, cuando
el presupuesto desempeñauna función de primera magnitud y es instrumento
de política económico-social. El presupuesto responde a un plan de
gobierno y a inserta en otro documento más amplio que es el presupuesto
económico nacional y debe observarse en su integridad. Si las circunstancias
(por ejemplo, nuevos descubrimientos, etc.) hacen inconveniente llevar
a la práctica lo sancionado. el Poder Ejecutivo puede exponer al Congreso
sus observaciones y pedir la reconsideración de la ley, pero no omitir su
cumplimiento por su solo arbitrio.
d) La acción parlamentaria en materia presupuestaria, es normal y no
excepcional; primordial y básica, no secundaria; originaria y no derivada
o subordinada.
e) El hecho de que, en la Argentina, la ley de presupuesto se limite a
estimar los recursos sin “crearlos”, por ser permanentes, no disminuye la
naturaleza de aquélla ni la jerarquía del Congreso al sancionarla. No existiendo
disposición limitativa de orden constitucional, como en otros países
(v. gr., Brasil), nada impide que el Poder Legislativo establezca, suprima
o modifique tributos (u otros tipos de ingresos) en la ley de presupuesto.
Las normas de la Ley de Contabilidad no lo impiden, porque son
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autolimitacioncs que el propio Congreso puede modificar o dejar sin efecto
en cualquier momento. Nada obsta, pues, a que el poder legislativo sancione
un plan de-gastos presupuestarios y en el mismo documento instituya los
recursos para afrontarlos o los establezca por separado, ya que esto es
cumtión de mera técnica: el documento complementario siempre quedaria
inucorporado al principal. .
f) Lo expuesto demuestra, asimismo, que la ley de presupuesto puede
modificar el llamado “derecho objetivo” y también los “derechos subietivos”
de terceros, porque la acción legislativa no tiene límites, excepto los
de orden constitucional. En la discutible clasificación de Jellinek, de “legislación
vinculada” y “legislación libre”, el presupuesto debe incluirse en la
segunda categoria, por ser exteriorización de un poder cuya libre voluntad
no está restringida por actos preexistentes emanados del mismo y que, por
lo mismo, carecerían de fuerza “vinculativa”.
8.-—-Puede decirse, a manera de conclusión, que el presupuesto es un
acto de trascendencia, regulador de la actividad económica y social del pais,
poseyendo significación jurídica y no meramente contable. Es manifestación
inte al de la legislación, unitario en su constitución, fuente de dem
chos y o ligaciones para la administración y con efectos en cuanto a los
partciulares. Es, como dice Ingrosso. “una ley de organización, la mayor
entre las leyes de organización”.
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