ACTIVIDAD Y DISCIPLINA FINANCIERA EN GENERAL

ACTIVIDAD Y DISCIPLINA FINANCIERA EN GENERAL

Apuntes del Prof. Roberto A. Pomilio

Bibliografía: Adolfo Atchabahian, Régimen Jurídico de la gestión y del control de la hacienda pública (Bs. As., Depalma, 1996)

A)       Hacienda pública

1.       Concepto

La realización de actividades económicas por parte de los distintos tipos de entes lleva a la necesidad de coordinar elementos humanos y materiales para lograr sus fines.

Los fines de las actividades económicas son la obtención de bienes o servicios económicos de la manera más conveniente y eficiente de manera que permitan a las personas la mejor satisfacción de sus necesidades.

Los bienes materiales e inmateriales, derechos y deudas susceptibles de intercambio y por lo tanto de una expresión monetaria de sus valoraciones a través de los precios, constituyen el patrimonio de los entes ya sean personas físicas o jurídicas.

Un patrimonio en actividad, es decir, gestionado por las personas para lograr sus fines: producir bienes y/o servicios económicos o satisfacer directamente necesidades humanas, constituye la hacienda.

Por eso puede definirse la hacienda como el conjunto coordinado u orgánicamente estructurado y activo de elementos humanos y materiales (servicios personales y bienes) para lograr los fines del ente.

En el caso de la hacienda pública ésta se distingue por el sujeto y los fines propios.

El sujeto es el Estado, es decir, un conjunto de ciudadanos afincados en un territorio común que se da su propio ordenamiento político y jurídico.

Los fines son satisfacer necesidades colectivas que no pueden atender los ciudadanos en forma individual o a través de organizaciones sociales menores.

Definición de hacienda pública: Es el conjunto de elementos humanos y materiales (personas y bienes) estructurados orgánicamente, establecido por el Estado para realizar una actividad coordinada en orden a satisfacer las necesidades colectivas o comunes que los individuos no podrían atender individualmente o mediante organizaciones menores (fines del Estado).

Para esto el Estado, y en particular la hacienda pública, necesita obtener, conservar y aplicar recursos monetarios, dando lugar a la actividad financiera del Estado o actividad financiera pública.

2.       Elementos de la hacienda pública

Como en toda hacienda y tal como se expresa en el concepto, existen en la hacienda pública elementos humanos y materiales pero también actividades y fines.

2.1. Elemento humano o subjetivo

Son los órganos, organismos y personas responsables del manejo de la hacienda pública. Son los encargados de administrar, de decidir y ejecutar las acciones con los elementos objetivos (el patrimonio de la hacienda).

En principio está formado por todos los habitantes afincados en el territorio, más precisamente ciudadanos, que conforman el Estado Nacional, provincial o municipal en nuestro ordenamiento político.

No obstante éstos actúan a través de quienes forman parte del gobierno, tanto quienes ocupan cargos políticos como funcionarios y otros empleados del gobierno estructurados en órganos y organismos de distintos tipos que conforman la estructura organizativa (organigrama) del Estado.

Órgano, según el diccionario, es parte de un cuerpo o institución que cumple una función.

Organismo es un conjunto de órganos de un cuerpo o institución o también, un conjunto de oficinas, dependencias y empleos que conforman una institución. Estos órganos armonizados forman un organismo.

El Estado es un organismo formado por un conjunto de órganos armónicamente estructurados y relacionados. Pero a su vez hay distintos organismos menores que conforman esa estructura.

La palabra órgano se refiere a la unidad o elemento que compone la estructura (una unidad que cumple una función), no obstante puede, ese órgano, estar formado por órganos y organismos menores, así como formar parte de un organismo mayor.

Así el Estado es un organismo formado por  tres órganos máximos como son los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. A su vez cada uno de estos órganos máximos está formado por otros órganos y organismos menores centralizados o descentralizados para hacer operativa las funciones de los órganos máximos.

Por ejemplo: la Secretaría de Hacienda es un organismo pues está formado por distintos órganos (oficinas, dependencias…) pero como tal,  como un todo, forma una unidad que cumple funciones, es un órgano que forma parte de un organismo mayor: el Ministerio de Hacienda, que a su vez es un órgano que forma parte de un organismo mayor: las dependencias del Poder Ejecutivo y éste es un órgano del organismo mayor Estado.

Los órganos, organismos y personas componen el elemento subjetivo de la hacienda pública, el cual actúa con el elemento objetivo de la hacienda para concretar los fines del Estado.

En cualquier hacienda y también en la hacienda pública pueden observarse órganos o personas con los siguientes tipos de funciones: volitivas, administrativas, ejecutivas u operativas, de asesoría o consultivas y de control o fiscalización. Estos tipos de funciones nos permiten clasificar a los órganos y organismos de la hacienda pública, lo cual haremos más adelante.

2.2. Elemento objetivo o material

Es el conjunto de bienes, derechos y deudas que son propiedad del Estado, es decir, el patrimonio del Estado.

El patrimonio del Estado es la materia administrable de la hacienda pública.

El patrimonio del Estado puede ser visto como un elemento estático, cuando lo vemos como el stock (las existencias) de bienes, derechos y deudas del Estado en un momento dado. También puede verse como algo dinámico, que aumenta, disminuye y cambia de composición.

Evidentemente el componente más dinámico del patrimonio es el dinero, de allí que tome especial importancia el análisis y regulación jurídica de los flujos (movimientos) de ingresos y egresos de fondos de la hacienda pública que dan lugar a las Finanzas Públicas.

2.3. Actividad estatal

La actividad estatal es otro elemento constitutivo de la hacienda pública.

Se trata fundamentalmente de las actividades administrativas y operativas de los órganos y organismos públicos para cumplir con sus funciones. Pero también son parte de este elemento las actividades que puedan ejercer los ciudadanos en las distintas formas de participación, directa o indirecta, peticionando, contratando con el Estado la prestación de servicios públicos con  bienes provistos por el Estado, individualmente o a través de organizaciones sociales, siempre que afecten (comúnmente en forma indirecta) la obtención o aplicación de los recursos de la hacienda pública (humanos y materiales).

La actividad comprende las funciones administrativas: planificación, organización, dirección y control y también funciones operativas o de ejecución.

2.4. Fines

El cuarto elemento constitutivo de la hacienda pública es la finalidad. Ésta está dada por la satisfacción de necesidades colectivas o comunes que no pueden ser satisfechas por los habitantes en forma individual o a través de una asociación menor al Estado. La satisfacción de estas necesidades contribuye al bien común nacional, provincial o municipal.

Hay necesidades de satisfacción colectiva que sólo puede satisfacer  el Estado por requerir poder de imperio para su satisfacción. Son ejemplos de éstas: seguridad pública, defensa nacional, orden jurídico, salubridad, normalidad económica.

Hay otras necesidades colectivas que no requieren poder de imperio para su satisfacción y por lo tanto podrían ser satisfechas por los particulares a través de organizaciones sociales intermedias (no estatales o no gubernamentales), cuya satisfacción también contribuye al bien común. Son ejemplos: salud pública, educación pública, seguridad social, integración nacional (territorial, cultural, social).

En estos casos el Estado actúa subsidiariamente (ayudando) o supliendo en casos en que los particulares no puedan hacerlo suficientemente por razones circunstanciales.

No obstante, en los hechos, el Estado suele asumir fines que exceden sus funciones exclusivas y la aplicación del principio de subsidiaridad o bien, por el contrario no cumple adecuadamente con fines propios, dejando de lado el bien común y ocupándose de  intereses individuales o sectoriales. En definitiva los fines concretos de cada momento son definidos por quienes ejercen el poder político y deciden la normativa vigente.

3.       Caracteres de la hacienda pública

3.1. Perdurable

La duración de la hacienda pública continúa sin límite en el tiempo debido a la naturaleza permanente del ente al cual pertenece  y a la permanencia de las necesidades que satisface.

Salvo situaciones de anexión de un estado a otro no tiene término previsible de duración. En cambio las mayorías de las haciendas particulares (individuos, sociedades o asociaciones) tienen término debido a la muerte de la persona física, el cumplimiento del contrato o el logro de un fin determinado.

3.2. Coactiva o necesaria

Por la naturaleza del vínculo de las personas que componen a la persona jurídica las haciendas pueden ser voluntarias o coactivas (necesarias) según quienes formen parte de ellas la integren por elección personal o por el sólo hecho de habitar en el lugar o existir (familia, Estado).

Algunos interpretan que es coactiva por el hecho de que el Estado ejerce el poder de imperio a través de su actividad jurisdiccional.

3.3. Productiva

Según la finalidad que persiguen suelen distinguirse a las haciendas en erogativas o de consumo y productivas.

Son erogativas si buscan satisfacer directamente,  a través de su actividad, necesidades de los miembros que las constituyen como en el caso de los clubes, asociaciones mutuales o altruistas, familias.

Son productivas si buscan, a través de su actividad, obtener otros bienes o servicios económicos que comúnmente intercambian en el mercado o que permiten satisfacer necesidades de otros o de los miembros que las componen. En estos casos la satisfacción de las necesidades se produce a través del uso o consumo de los bienes o servicios producidos por la actividad. La satisfacción no es resultado directo sino indirecto (a través de los bienes o de los servicios) de la actividad.

Esta clasificación suele ser confusa pues es común que una misma hacienda satisfaga necesidades directas de los socios o miembros que componen su titular y además produzcan bienes o servicios económicos para ellos o para terceros.

¿Produce o consume una familia que elabora dulces o conservas o cuando forma a los hijos como ciudadanos y personas de bien?

¿Cuándo el Estado administra justicia o da seguridad pública está produciendo o consumiendo? Si se considera el Estado como formado por todos los habitantes, al mismo tiempo produce servicios que son consumidos por sus mismos miembros. Si se considera al Estado como un ente jurídico distinto de los ciudadanos que lo componen se observa con mayor claridad que produce para satisfacer necesidades de otros.

Estrictamente hablando, desde el punto de vista económico, hay producción cuando se transforman bienes o servicios menos valorados en otros más valorados para la población y hay consumo cuando se aplican o usan tales bienes y servicios para la satisfacción directa de una necesidad.

Por tal motivo la cátedra prefiere considerar a la hacienda pública como una hacienda productiva, pues si bien no es empresa que tenga fin de lucro (no produce bienes o servicios divisibles para intercambiar en el mercado como única finalidad) pues su finalidad legítima es la satisfacción de necesidades colectivas, estrictamente hablando es una hacienda destinada a producir bienes o servicios económicos más valorados a través de los recursos que utiliza. Produce bienes o servicios que satisfacen necesidades colectivas y en otros casos necesidades individuales con un beneficio social (o colectivo) adicional, por ejemplo en el caso de la educación pública.

Esta caracterización obliga a considerar parámetros más estrictos de calidad y eficiencia  y por lo tanto de control que si sólo la consideramos una hacienda puramente erogativa.

3.4. Pública

Por el carácter jurídico del ente titular es una hacienda pública y por lo tanto está sujeta a la política y al derecho público.

3.5. Dependiente

En una hacienda, como vimos al tratar el elemento humano, pueden existir distintos tipos de órganos, entre ellos los volitivos, los administrativos y los ejecutivos.

Los volitivos son los que determinan la voluntad del ente, esto es las grandes decisiones, las que definen la existencia y continuidad de una hacienda, su finalidad, las actividades generales, la organización general,  las funciones del resto de los órganos.

Los administrativos y ejecutivos son los que ejercen funciones administrativas u operativas para concretar las decisiones del volitivo.

En el caso de personas físicas o de sociedades personales de dos o tres socios en los cuales todos deciden como dueños y todos administran y ejecutan distribuyéndose las tareas, el órgano volitivo coincide con el administrativo y ejecutivo en la misma persona o grupo de personas. En estos casos la hacienda es independiente o autónoma y la gestión de la misma no está sujeta obligatoriamente a controles de otros.

En el caso del Estado como en el de otras sociedades civiles o comerciales, los órganos volitivos y administradores no coinciden. Esto implica que la gestión de la hacienda esté sujeta a controles y reglas para tratar de ordenar la gestión de los órganos administrativos y ejecutivos a las decisiones del órgano volitivo. Los que administran y ejecutan son dependientes, deben rendir cuentas manejan o administran patrimonios ajenos. En estos casos la hacienda es dependiente.

3.6. Compleja y dividida o subdividida

Teniendo en cuenta la forma de organización y la centralización o no de toda la actividad administrativa se observa que la hacienda pública está compuesta por distintos órganos: volitivo, administrativos, ejecutivos u operativos, asesores y de control. A su vez estos órganos suelen estar formados por otros órganos y organismos menores dando lugar a una organización compleja (formada por distintas partes, lo contrario de simple).

Además, por el incremento de funciones o la división territorial, la hacienda del Estado no está administrada por una única organización central sino que se parte o divide o subdivide en organismos descentralizados con distintos grados de independencia, que en algunos casos constituyen personas jurídicas distintas del Estado nacional, provincial o municipal, aunque pertenecen y en última instancia responden a ellos: las provincias con relación al Estado nacional, los municipios con respecto a las provincias, las empresas del Estado, bancos estatales, agencias como la AFIP, Pro Mendoza, etc.). Algo similar sucede con empresas multinacionales que tienen filiales en distintos países y en cada uno forman personas jurídicas distintas, con patrimonios propios y bastante autonomía en su gestión.

4.       Órganos y organismos públicos

El hecho de que la hacienda pública sea compleja y dividida nos lleva a analizar la conformación y clasificación de los distintos órganos y organismos públicos.

Al tratar el elemento subjetivo de la hacienda se desarrollaron los conceptos de órgano y organismo y se enunció la existencia de distintos tipos de éstos según sus funciones. A continuación se ampliarán estos análisis y clasificaciones.

4.1. Clasificación según sus funciones

4.1.1.        Órgano volitivo

Es el que determina la existencia, finalidad, continuidad o liquidación de la hacienda, el que decide cómo se forma tal hacienda, las actividades genéricas para obtener los recursos, conservarlos y aplicarlos en orden a los fines, los planes generales, la conformación de los otros órganos para administrar y ejecutar la gestión de la hacienda, para consultar y para controlar, define así mismo sus funciones y obligaciones.

En el caso del Estado democrático el órgano volitivo es el pueblo, pero éste no puede gobernar directamente y lo hace por medio de sus representantes. En el ordenamiento político argentino son la Asamblea Constituyente y el Poder Legislativo quienes ejercen funciones de órgano volitivo.

La Constitución Nacional en su art. 75 atribuye al Congreso de la Nación funciones relativas a la hacienda pública:

1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación…

2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan…

3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.

4. Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.

5. Disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional.

6. Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales.

7. Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación.

8. Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este Artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión.

9. Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios.

11. Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas para toda la Nación.

Además compete al Congreso el ordenamiento general de la hacienda pública lo cual viene haciendo a través de las leyes de Administración financiera, de Contabilidad Pública, las leyes de ministerios y las que crean distintos organismos públicos, empresas del Estado, entes descentralizados; la de procedimientos administrativos, las que establecen órganos, funciones y procedimientos de control.

4.1.2.        Órganos administrativos o directivos

Compete a estos las funciones de planificar, organizar, dirigir y ejercer el control interno para cumplir los objetivos y metas fijados por el volitivo, con los límites y formas generales establecidos por éste.

Ordena las funciones de ejecución u operativas funcionando como nexo entre el volitivo y los órganos ejecutivos u operativos.

Debe rendir cuentas sobre su gestión al órgano volitivo, el cual también ejerce funciones de control sobre el administrativo, así como el administrativo las ejerce sobre el ejecutivo.

En el Estado principalmente el órgano administrativo es el Poder Ejecutivo, que según nuestra CN está ejercido en forma unipersonal por el Presidente de la República (art. 87 CN). El art 100 de la CN otorga algunas funciones al Jefe de Gabinete de Ministros que antes de la reforma de 1994 ejercía el Presidente, no obstante toca a éste último la supervisión de las funciones del Jefe de Gabinete, por lo que sigue siendo el responsable final de la administración de la hacienda pública nacional.

No obstante el Poder Ejecutivo dispone de un conjunto de órganos y organismos que dependen de él y secundan la gestión administrativa tales como los ministerios, secretarías, subsecretarías. Pueden mencionarse más directamente vinculados con la gestión de la hacienda pública el Ministerio de Economía y Obras Públicas, la Subsecretaría de Hacienda, la Tesorería General de la Nación, la Contaduría General de la Nación y los Servicios Administrativos y Contables que existen en cada ministerio, secretaría y ente descentralizado.

El Poder Ejecutivo nacional es responsable de la administración general del país; supervisa la gestión del Jefe de Gabinete en orden a la recaudación y ejecución del presupuesto de gastos de la nación; es el responsable político de la gestión patrimonial de los bienes públicos y privados del Estado, es decir de la adquisición, conservación, afectación y enajenación de bienes específicos del Estado (inmuebles, muebles…)

Es además el responsable político del control interno de las operaciones que ejercen los órganos operativos o ejecutivos que dependen del Poder Ejecutivo. Esto lo ejerce a través de la Sindicatura General de la Nación, órgano de control dependiente del Poder Ejecutivo nacional.

CONSTITUCION DE LA NACION ARGENTINA

Capítulo Tercero

Atribuciones del Poder Ejecutivo

Artículo 99.- El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:

1. Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país.

6. Concede jubilaciones, retiros, licencias y pensiones conforme a las leyes de la Nación.

7. Nombra y remueve a los embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios con acuerdo del Senado; por sí sólo nombra y remueve al jefe de gabinete de ministros y a los demás ministros del despacho, los oficiales de su secretaría, los agentes consulares y los empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma por esta Constitución.

10. Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos Nacionales.

17. Puede pedir al jefe de gabinete de ministros y a los jefes de todos los ramos y departamentos de la administración, y por su conducto a los demás empleados, los informes que crea convenientes, y ellos están obligados a darlos.

Capítulo Cuarto

Del Jefe de Gabinete y Demás Ministros del Poder Ejecutivo

Artículo 100.- El jefe de gabinete de ministros y los demás ministros secretarios cuyo número y competencia será establecida por una ley especial, tendrán a su cargo el despacho de los negocios de la Nación, y refrendarán y legalizarán los actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia.

Al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación, le corresponde:

1. Ejercer la administración general del país.

2. Expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuye este artículo y aquellas que le delegue el Presidente de la Nación, con el refrendo del ministro secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera.

3. Efectuar los nombramientos de los empleados de la Administración, excepto los que correspondan al Presidente.

6. Enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo.

7. Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional.

10. Una vez que se inicien las sesiones ordinarias del Congreso, presentar junto a los restantes ministros una memoria detallada del estado de la Nación en lo relativo a los negocios de los respectivos departamentos.

También el Poder Legislativo y el Judicial ejercen funciones de administración con respecto a los órganos u organismos operativos que de ellos dependen y que necesitan para concretar sus funciones.

4.1.3.        Órganos ejecutivos u operativos

Son los encargados de poner en práctica los planes y directivas de los órganos directivo y volitivo.

En el Estado están compuestos por los distintos órganos y organismos que dependen del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial y que tienen que recaudar, conservar y gastar fondos públicos o adquirir, conservar, utilizar y dar de baja bienes del patrimonio del Estado, en cumplimiento de sus funciones.

4.1.4.        Órganos consultivos

Para hacer más eficiente la administración y ejecución de la hacienda, al crecer en complejidad y tamaño, se hace necesaria la función de estos órganos asesores sobre cuestiones legales, económicas, administrativas, contables, financieras.

Estos pueden ser permanentes, establecidos en la organización del ente, o temporales o circunstanciales, según las necesidades que aparecen. En algunos casos se establece la consulta y el asesoramiento obligatorios y en otros es voluntario.

En el Estado nacional suelen ejercer estas funciones de manera permanente, establecidas en las normas que determinan sus funciones: la Oficina Nacional de Presupuesto, la Contaduría General de la Nación, la Tesorería General de la Nación, la Sindicatura General de la Nación, sobre las áreas temáticas de sus competencias. (Ley de Administración financiera de la Nación, Nº 24.156)

4.1.5.        Órganos de control

Estos son indispensables en una hacienda dependiente en que el órgano volitivo no coincide con el órgano administrativo. Pero también lo son para el propio órgano administrador en la medida que aumenta su estructura organizativa.

Los hay de control externo como las auditorías contables en una empresa o la Auditoría General de la Nación o el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Mendoza. Estos funcionan de manera independiente con respecto al órgano que controlan, por eso se llaman de control externo.

También pueden ser de control interno, en tal caso dependen del órgano que es controlado y tiene por finalidad dar más eficiencia y asegurar la legalidad de la propia actividad. En el Estado nacional, dependiente del Poder Ejecutivo funcionan de esta manera la Contaduría General de la Nación y la Sindicatura General de la Nación.

El Poder Legislativo es quien ejerce funciones de control externo por excelencia cada vez que pide informes al Poder Ejecutivo o al Jefe de Gabinete y tiene a su cargo la aprobación o no de la cuenta de inversión.

4.2. Clasificación de los órganos y organismos según su grado de autonomía o descentralización

Otra forma de clasificar e individualizar a los distintos órganos y organismos que conforman la hacienda pública es teniendo en cuenta el grado de autonomía o descentralización de los mismos.

Estos grados de descentralización varían desde la inclusión completa, con total dependencia a una administración central; a la delegación permanente de funciones y atribuciones; a la formación de una persona jurídica distinta con patrimonio propio y en el caso de los estados provinciales, a la autonomía política y jurídica.

Especialmente en el Poder Ejecutivo pueden observarse las siguientes clases de órganos y organismos.

4.2.1.        Organismos de la Administración Central

Dependen directamente del Poder Ejecutivo y forman  parte de su estructura organizativa.

Pueden ser a su vez:

4.2.1.1.  Organismos totalmente centralizados

Son ejemplos los ministerios, secretarías, subsecretarías, direcciones, departamentos.  Todos dependen del Poder Ejecutivo tanto en sus tareas como en sus presupuestos.

4.2.1.2.  Organismos descentralizados por decisiones burocráticas

En estos casos, por conveniencias administrativas, el mismo Poder Ejecutivo crea y da funciones a estos organismos dándoles funciones y atribuciones estables y un presupuesto propio, sin que tengan personería jurídica propia. Sigue siendo el Poder Ejecutivo quien puede eliminar el organismo o modificar sus funciones y presupuesto a voluntad.

Las escuelas, los hospitales públicos, centros de salud, centros de investigación, etc.

En estos casos caben los recursos administrativos de revocatoria (ante el jefe) y el jerárquico (ante el Superior).

4.2.2.        Entes autárquicos

Son consideradas haciendas anexas, pues tienen atribuciones y funciones propias, personería jurídica, patrimonio propio y creación legal. Se administran por sí mismos pero conforme a estatutos que le son dados por un órgano superior, el Poder Legislativo.

Actúan bajo dependencia funcional del Poder Ejecutivo. Por ejemplo la U N Cuyo, Instituto Provincial de Vivienda, Instituto Nacional de Vitivinicultura, Municipios.

El Poder Ejecutivo sólo revisa legalidad, no conveniencia de sus gestiones y suele nombrar a alguno de sus responsables. Cabe sólo el recurso de alzada ante el Poder Ejecutivo.

4.2.3.        Haciendas paraestatales

Son consideradas haciendas conexas, pues complementan funciones del Poder Ejecutivo pero tienen patrimonios privados. Son ejemplos. Consejos profesionales; Caja Forense; Empresas mixtas.

4.2.4.        Órganos constitucionales extra poder

Son ejemplos el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Mendoza y la Dirección General de Irrigación.

Son establecidos por la Constitución Provincial o Nacional sin dependencia de los otros poderes.

En todos los casos anteriores la descentralización opera especialmente por las funciones de los órganos u organismos.

En el que sigue la descentralización opera por razones territoriales y por lo tanto el ámbito de atribuciones se circunscribe a una porción del territorio nacional.

4.2.5.        Haciendas políticamente descentralizadas

Son entes autónomos, pues se gobiernan por sí mismos, como las provincias, que tiene facultad para darse sus propias leyes, su propia constitución, dentro de los límites de la Constitución Nacional.

B)      Efectos y aspectos de la actividad financiera pública

1.       Efectos de la actividad financiera pública. Puntos de vista

La actividad financiera del Estado, tendiente a obtener, conservar y aplicar los recursos monetarios a través de las distintas etapas de la recaudación, de la obtención de empréstitos y de la erogación, provoca efectos sobre el propio gobierno, la sociedad en su conjunto y los particulares en forma individual o asociados a organizaciones intermedias y empresas.

1.1. Efectos desde el punto de vista del gobierno

1.1.1.        Punto de vista de la administración fiscal o tributaria

A la administración tributaria le interesa recaudar lo más que se pueda, lo suficiente para solventar la funciones del Estado, con el menor costo administrativo de recaudación y en forma sostenible a largo plazo.

Esto requiere dotar al sistema de recaudación formado por los organismos y normas tributarios de la adecuada planificación, organización, dirección y control para que cumplan su actividad con eficacia, conveniencia y eficiencia.

También requiere que los legisladores, que instituyen los tributos, lo hagan de manera de recaudar preservando la capacidad contributiva de los particulares y evitando las inequidades. Para esto los tributos deben cumplir con tres requisitos básicos: neutralidad, equidad y razonabilidad.

Neutralidad:

El sistema de mercado permite orientar el uso de los recursos hacia lo producción de los bienes y servicios económicos intercambiables más demandados por los individuos o grupos sociales intercambiantes.

A través de los precios y la determinación de la rentabilidad los productores deciden qué producir, con qué recursos hacerlo, con qué calidades y en qué cantidades. Por lo cual puede considerarse que en el mercado se produce aquello que deciden los consumidores y usuarios que tienen poder adquisitivo para demandar o aquellos productores que tienen poder para imponer condiciones en el mercado por prácticas monopólicas, oligopólicas u otras.

Estas decisiones de producción no siempre son las mejores desde el punto de vista social. Cuando alguna de las partes logra imponer condiciones en los intercambios y se aprovecha de posiciones dominantes en el mercado necesariamente se beneficia a costas de otros que se perjudican.

También suelen existir costos sociales o beneficios sociales de las actividades de producción de bienes o servicios individuales. Es decir, al satisfacer necesidades individuales (divisibles) se satisfacen  a la vez necesidades colectivas (con beneficio social adicional) y se generan mayores necesidades o daños colectivos (perjuicios sociales adicionales). En lenguaje económico,  a tales beneficios sociales se los llama externalidades positivas y a los perjuicios sociales adicionales se los llama externalidades negativas.

En síntesis: Si en los intercambios no existen posiciones dominantes significativas que generen situaciones de injusticia y mala asignación de recursos ni se dan externalidades positivas o negativas, a través del mercado se logrará una adecuada asignación de los recursos, atendiendo a las demandas de los individuos para satisfacer sus necesidades individuales.

Si un impuesto altera la asignación de recursos que surge del mercado llevando a los actuantes a producir bienes o servicios económicos  distintos a los que hubieran producido sin la existencia del impuesto, tal impuesto es distorsivo.

Por el contrario, cuando los impuestos no alteran las decisiones con respecto a qué bien o servicio económico producir, con qué recursos o en qué lugar hacerlo se entiende que el impuesto es neutro.

En principio los impuestos deben ser neutros para no alterar negativamente el uso de los recursos y no obstaculizar la producción de aquello que los demandantes en el mercado prefieren. Por supuesto están las situaciones de excepción dadas cuando a través del impuesto se trata de compensar externalidades negativas o posiciones dominantes de alguno de los actuantes. Por ejemplo los impuestos específicos a los cigarrillos o bebidas alcohólicas o aquellos que se imponen a los que operan en condiciones monopólicas o las multas o mayores impuestos a quienes realizan actividades contaminantes.

Equidad:

Otro de los requisitos o principios básicos de la imposición está dado por la equidad de la misma. La palabra se refiere a igualdad. Nuestra Constitución Nacional en su art. 4 establece la equidad y proporcionalidad en las contribuciones que el Congreso imponga a la población.

Se entiende que hay equidad en la imposición cuando cada uno paga según su capacidad contributiva. En principio debe entenderse que se tiene capacidad contributiva cuando los ingresos obtenidos exceden los necesarios para satisfacer adecuadamente las necesidades básicas de la familia en el presente y con una adecuada previsión.

El principal indicador de capacidad contributiva es entonces el ingreso personal o familiar. En circunstancias de excepción (crisis, guerras, catástrofes…) es también un signo de capacidad contributiva la dimensión del patrimonio neto. No obstante, salvo extrema necesidad es lógico no reducir los patrimonios de los contribuyentes ya que con éstos se generan los ingresos futuros y la capacidad de pagar impuestos a través del tiempo.

Razonabilidad:

Las contribuciones de la población para sostener las actividades del Estado deben responder a la lógica de razonabilidad en la relación entre costos y beneficios.

La actividad del Estado es esencial para la realización de actividades económicas particulares y las distintas actividades sociales tendientes a satisfacer las múltiples necesidades de la población (individuales y colectivas que no requieran poder de imperio). La actividad estatal, al satisfacer necesidades colectivas nacionales, provinciales o municipales, generan beneficios sociales cuyos costos son en primer lugar los impuestos que tributa la población.

¿Cuánto es necesario que la población sacrifique en satisfacción de necesidades individuales o colectivas que no requieren poder de imperio para sostener la satisfacción de necesidades que hace el Estado?

Los porcentajes serán más o menos razonables según las valoraciones políticas y culturales de una sociedad en un momento histórico determinado, pero también según permitan o no niveles de desarrollo económico, social  y humano a través del tiempo comparables con otras sociedades que progresan.

Si la presión tributaria sobre la población es tal que asfixia masivamente la realización de actividades económicas y sociales de los individuos y grupos intermedios, evidentemente nos encontramos ante impuestos irracionales, opresivos o también suele hablarse en estos casos de voracidad fiscal.

Los beneficios sociales de la actividad estatal no deben ser superados por los perjuicios de su voracidad fiscal.

Si los impuestos cumplen con estos requisitos el sistema tributario se hace sostenible a largo plazo, sin perjuicio de prestar atención a situaciones de emergencia.

1.1.2.        Punto de vista del cumplimiento de los fines del Estado

La acción del Estado para contribuir a la satisfacción de necesidades colectivas o comunes que no pueden satisfacer los particulares, pasa forzosamente por el proceso de obtención y gasto de los recursos financieros del Estado.

Por lo tanto la manera de administrar la actividad financiera pública es fundamental para la eficacia, conveniencia y eficiencia de toda la actividad pública en orden al bien común nacional, provincial y municipal.

Según cómo se administren los recursos financieros del Estado serán las satisfacciones de necesidades sociales como la seguridad pública, la defensa nacional, la adecuada administración de justicia, la inclusión social de grupos marginados, la integración nacional e internacional, los adecuados niveles de educación y salud en la población, la defensa del medio ambiente, el cuidado de los recursos naturales comunes, la existencia de una sistema de seguridad social universal e integral que no fomente la vagancia y el clientelismo, etc.

1.2. Punto de vista de la sociedad en su conjunto

La razón de ser del Estado es su necesaria contribución al bien común de la sociedad.

Si bien el Estado no es el único responsable del bien común es imprescindible se existencia y funcionamiento para asegurar el orden interno; la resolución pacífica de conflictos y la justicia; la defensa nacional y las adecuadas relaciones internacionales y, en general, para coordinar y orientar las acciones e intereses particulares y sectoriales en orden al bien común general.

No obstante, en los hechos puede ser que el mismo Estado, a través de sus gobiernos de turno, sea quien postergue o aleje el bien común y el progreso social al generar mayor cantidad de conflictos, injusticias, inequidades, pobreza, desorden y violencia.

¿Cómo afecta la actividad financiera del Estado a la sociedad en su conjunto?

Para responder es necesario observar  distintos enfoques que se desarrollan a continuación.

1.2.1.        Económico:

¿Cómo afecta a la asignación de recursos de la sociedad?

Ya se vio, al tratar sobre la neutralidad en la imposición, cómo los impuestos pueden alterar la asignación de los recursos que hacen los particulares. Al observar los efectos de la administración financiera del Estado en cuanto a sus fines también se hizo referencia a la manera en que se afecta el uso de los recursos satisfaciendo mejor o peor las distintas necesidades colectivas nacionales, provinciales o municipales y aquellas necesidades comunes que no pueden satisfacer los particulares a través de organizaciones sociales menores al Estado.

A través de los impuestos, subsidios, actividad de los organismos de contralor y de la misma administración de justicia conforme a las normativas vigentes, se pueden regular, disminuir o eliminar externalidades negativas y compensar externalidades positivas que los particulares provoquen al realizar sus actividades.

A través de la administración del crédito público también se pueden prorratear a través del tiempo y de generaciones gastos del Estado que también las benefician a través del tiempo. Por el contrario se puede afectar negativamente a las generaciones futuras para cubrir gastos estatales que sólo favorecen a algunos en el presente.

¿Cómo mejora o empeora la distribución del ingreso?

Según cómo se obtengan, conserven y apliquen los recursos financieros del Estado se afecta positiva o negativamente la distribución del ingreso y de la riqueza entre los habitantes de una sociedad y también de otros países relacionados.

Un adecuado sistema de seguridad social con aportes de recursos del Estado; los distintos planes de ayuda e inclusión social; un sistema tributario progresivo o regresivo, neutro o distorsivo; los privilegios o no en las contrataciones del Estado con los particulares; la industria del juicio contra el Estado; el elevado y creciente endeudamiento del Estado para cubrir gastos corrientes; los fondos usados para el clientelismo político; la inflación monetaria que pulveriza el ingreso real de la mayoría de la población… son ejemplos de acciones del Estado a favor o en contra de una más justa y equitativa distribución del ingreso y la riqueza dentro de la sociedad.

¿Cómo contribuye el Estado, con su actividad financiera, a estabilizar los ciclos económicos y contribuye a un crecimiento económico sostenible y sustentable?

Por distintas razones suelen darse en la economía épocas de auge (crecimiento sostenido de la actividad productiva, mayor empleo de mano de obra, incremento del ingreso de la mayoría de la población, mayor ahorro, mayor inversión, mayor producción…) interrumpidas por épocas de recesión y/o caída del nivel de actividad económica (menos ventas, menos producción, desempleo forzoso de mano de obra generalizado, cierre generalizado de empresas, caída del ingreso de la mayoría de la población, menos consumo, menos ahorro, menos inversión, menos producción…).

Se trata de las bíblicas alusiones a épocas de vacas gordas y vacas flacas que requieren de los gobiernos y de los habitantes comunes ahorrar cuando se está en auge productivo y gastar lo ahorrado cuando se está en recesión o caída de la producción.

Tal comportamiento ayuda a mitigar los auges evitando el despilfarro o reduciendo el ritmo de crecimiento productivo pero también ayuda a mitigar las caídas y dramas de la recesión.

Esto también contribuye a proyectar un crecimiento a largo plazo (sostenible) sin alterar los recursos naturales necesarios para sustentar ese crecimiento productivo en las futuras generaciones.

Por supuesto, los gobiernos pueden actuar sin hacer caso de esta lógica y con el uso o mal uso de sus recursos financieros y de la manera de obtenerlos, despilfarrar recursos en épocas de auge y agravar y alargar en el tiempo las épocas recesivas o de caída de la producción. Puede también incrementar la incertidumbre y el riesgo económico financiero en toda la sociedad y hacer imposible un crecimiento sostenible en el largo plazo. Por su inacción o inadecuada acción pueden darse también usos irracionales de recursos naturales afectando sensiblemente las posibilidades de desarrollo económico y social de las futuras generaciones.

1.2.2.        Social:

La administración financiera del Estado puede o no contribuir al desarrollo social promoviendo el crecimiento productivo;  contribuyendo a la más equitativa distribución de los ingresos y de la riqueza y a la mayor inclusión social de grupos marginados como pobres e indigentes, delincuentes, discapacitados, ancianos, niños abandonados, desocupados forzosos, aborígenes …

También se da un mayor desarrollo humano y social cuando se incrementa la participación y protagonismo de la población en la satisfacción de necesidades colectivas y comunes que no requieren de poder de imperio, a través de la actividad de organizaciones de la sociedad civil.

Según como se obtengan, conserven y gasten los recursos financieros del Estado y cómo a través de ello se contribuya y promueva la mayor movilidad y organización social de los ciudadanos serán los efectos en la conformación y dinámica social de grupos particulares y en su conjunto.

1.2.3.        Cultural y moral:

Si bien la actividad financiera del Estado puede considerarse moral por naturaleza pues busca el bien común, en los hechos,  la forma de obtener los recursos, conservarlos y gastarlos puede resultar contraria a la moral y alentar a los ciudadanos a comportamientos inmorales o negativos que transforman la cultura: la corrupción en grupos empresarios ligada a la corrupción de funcionarios de gobierno; el incentivo al juego con el fin de obtener recursos públicos para planes sociales; la cultura de la dádiva y el clientelismo político en lugar de la cultura del trabajo; el consumismo exacerbado e individualista en lugar de la cultura del ahorro, la austeridad y la solidaridad; el paternalismo estatal (estatismo) que ahoga el desarrollo social y acentúa una cultura individualista y sectaria, o una cultura individualista, irresponsable y anómica provocada por un Estado ausente por el abandono de sus funciones subsidiarias y aún exclusivas; o bien la promoción de un verdadero protagonismo y corresponsabilidad social.

1.3.  Punto de vista de los individuos:

También pueden observarse efectos de la actividad financiera del Estado en los individuos en particular.

Los grados de presión tributaria y la equidad o no del sistema impositivo; el acceso a los servicios públicos indivisibles como justicia y seguridad y a los servicios públicos divisibles como servicios de salud, educación, jubilación y el acceso a otros planes de ayuda social provistos por el Estado; los procedimientos de contratación con el Estado; la posibilidad o no de realizar actividades económicas, sociales o culturales legítimas que permiten el desarrollo individual y familiar determinadas por la actividad estatal; son ejemplos de factores procedentes de la actividad financiera del Estado que afectan la vida de individuos en particular, beneficiándolos o perjudicándolos significativamente.

2.       Aspectos de la actividad financiera pública:

Si se tienen en cuenta los efectos según los distintos puntos de vista, pueden observarse distintos aspectos de la actividad financiera pública.

Los aspectos son dimensiones, o caras observables de algo, en este caso, de la actividad financiera pública.

Pueden observarse en ella aspectos políticos, económicos, sociológicos, administrativos y jurídicos que es necesario tener en cuenta e integrar si se pretende conocer y más aún llevar a cabo adecuadamente la actividad financiera pública.

2.1. Aspecto político:

Según un autor italiano, Griziotti, la actividad financiera pública es eminentemente política:

a)      Por el sujeto: el Estado, la sociedad políticamente organizada.

b)      Por el método  o forma de realizarla: coactiva, uso del “imperium”, propio del Estado en su relación con los ciudadanos y dentro de la organización estatal de los funcionarios jerárquicos con sus subalternos y de los primeros con los órganos de control.

c)       Por los fines: bien común, bienestar general.

Este aspecto pone de manifiesto la subordinación de la actividad financiera pública a la política. La política establece los fines y la actividad financiera pública es un medio para lograrlos.

Es necesario distinguir el deber ser teórico de la praxis histórica, las corrientes ideológicas imperantes, las prioridades del gobernante o de su partido versus las prioridades de la población.

En los hechos hay abanicos de decisiones políticas alternativas con respecto a las finanzas públicas en las cuales se confrontan intereses individuales, sectoriales, partidarios, del gobernante, de la oposición, del corto plazo y del largo plazo que llevan a actuar no siempre con criterios de eficiencia en cuanto a la satisfacción de las necesidades colectivas de la población.

¿Cómo congeniar todos estos intereses políticos? ¿Cómo poner límites a la discrecionalidad de los gobernantes de turno? ¿Cómo preservar a los ciudadanos de las arbitrariedades del poder político y al Estado del accionar de los distintos grupos o sectores de poder particulares? ¿Cómo usar las finanzas públicas para lograr las políticas prometidas en campaña, o hacer campañas electorales? Todos estos interrogantes y más son analizados por la Política Financiera.

2.2. Aspecto económico:

Otro autor italiano, Einaudi, y uno norteamericano, Musgrave, ambos economistas, hacen hincapié en el carácter económico de la actividad financiera pública.

Esto es así tanto por sus efectos (ya vistos) como por su naturaleza misma de actividad que debe resolver continuamente problemas de asignación de recursos escasos de usos múltiples y alternativos, tratando de maximizar la satisfacción de necesidades colectivas sin ir en detrimento de las otras necesidades individuales. Por el contrario, debe  generar con tal satisfacción colectiva el contexto más propicio para optimizar también el uso de los recursos en la satisfacción de las necesidades individuales de los habitantes.

¿Cómo deben ser los impuestos para generar la menor distorsión en la asignación de los recursos, la mayor equidad contributiva y la mayor racionalidad en cuanto a costos y beneficios sociales? ¿Cómo, en qué, cuanto gastar para mejorar la asignación social de los recursos, la equidad, la estabilidad y el crecimiento económicos? ¿En qué condiciones recurrir al endeudamiento y cómo salir del endeudamiento crónicamente creciente para que no sea contraproducente con los fines anteriormente nombrados?

Estos son algunos interrogantes de los que motivan el estudio e inclusión dentro de la Ciencia Económica de una rama como Finanzas Públicas.

2.3. Aspecto social:

Ya se analizaron algunos efectos de la administración financiera pública en la conformación de los grupos sociales y en el desarrollo o subdesarrollo social, en la formación del capital humano y del capital social de una nación. También es necesario observar las limitaciones y prioridades en la realización de la actividad financiera pública devenidas del contexto social.

No puede pretenderse una actividad financiera pública pujante si está en un contexto social pobre. Las actividades de redistribución son mayores o menores según la conformación social y las asignaciones estatales de recursos dependen en gran medida de las necesidades y demandas sociales concretas de una población y de cómo esa población y sus diversos grupos interactúan entre sí y con el Estado influyendo en las decisiones financieras públicas.

Esta problemática forma parte del campo de estudio de la Sociología financiera.

2.4. Aspecto administrativo:

La administración financiera pública consiste principalmente en una actividad administrativa, se trata de la administración de la hacienda pública y como tal requiere el ejercicio de funciones de planificación, organización, dirección y control y de otras actividades de apoyo administrativo como la contabilidad pública, el funcionamiento de sistemas adecuados de información, comunicación institucional, selección y contratación de personal y tratamiento del patrimonio del Estado, así como las vinculadas a la administración tributaria, los adecuados procedimientos para la fiscalización de los contribuyentes, etc.

Está regida por los principios generales de la Administración y en buena medida le son aplicables los procedimientos y técnicas de la Administración Financiera en general. Asimismo da lugar a principios, procedimientos y técnicas propios de la Administración financiera pública.

2.5. Aspecto jurídico:

Como cualquier actividad humana que implica relaciones con otros y que tiene efectos tan diversos como los analizados es una actividad sujeta al derecho.

Más aún por ser una actividad del Estado, en un sistema republicano, en el cual los ciudadanos delegan poder. En consecuencia, si hay poder delegado, es necesario fijar los límites para que el ejercicio de tal poder no se vuelva en contra de los mismos ciudadanos, vulnerando sus derechos individuales sin que esto obedezca a razones de estricto interés público.

La administración financiera pública, al tratarse de la gestión de una hacienda dependiente, está sujeta necesariamente al control del órgano volitivo constituido por lo ciudadanos que actúan a través de sus representantes en el Congreso o Legislatura. También, por la división de poderes del Estado, tal gestión está sujeta necesariamente al control del Poder Judicial.

Al ser una hacienda compleja y dividida gestionada por órganos y organismos de distintos niveles jerárquicos son imprescindibles normas que regulen su funcionamiento y las relaciones entre los funcionarios del Estado.

Todo ello implica principios jurídicos y normas del derecho positivo constitucional, administrativo público, presupuestario, tributario, crediticio, monetario, penal.

Son ejemplos de tales principios: el de la libertad e igualdad ante la ley; la inviolabilidad de la propiedad privada; los de  igualdad, proporcionalidad, legalidad y no confiscatoriedad en las cargas públicas; o los que  rigen la confección y ejecución del presupuesto de recursos y gastos del Estado como universalidad, unidad, periodicidad, etc...

C)        Derecho financiero y Finanzas Públicas

1.    Derecho financiero

1.1. Concepto:

Es el conjunto de normas jurídicas del derecho positivo que regulan la actividad financiera del Estado.

En su quehacer financiero el Estado genera relaciones con sus subordinados (funcionarios, empleados públicos), entre los distintos órganos y organismos públicos y con los particulares que interactúan con el Estado, siendo proveedores, beneficiarios o contribuyentes, deudores o acreedores.

1.2. Caracteres:

Es una rama del Derecho Público ya que tiene por finalidad fundamental regular el funcionamiento del Estado en el campo financiero, aunque indirectamente afecte las necesidades de los particulares.

Es un derecho normal, permanente y no de excepción. Es lógico entonces que se trate de normas estables aunque se den situaciones que requieran normativas circunstanciales.

1.3. Contenido:

Dentro del Derecho Financiero se  incluyen distintas ramas en función de sus contenidos.

a)      Presupuestario: incluye las leyes anuales de presupuesto, la ley complementaria permanente de presupuesto y otras leyes complementarias como la de Administración Financiera nacional (L 24156/92) o la de Contabilidad Pública provincial (3799).

b)      Tributario: En el orden  nacional hay leyes específicas para cada tributo (Impuesto a las ganancias, IVA, a los débitos bancarios…) y una ley de procedimiento tributario, además de decretos, resoluciones ministeriales y de la AFIP. En el orden provincial existe un código fiscal que establece los distintos gravámenes y procedimientos fiscales. Todos los años se fijan las alícuotas y valuaciones a través de la ley impositiva provincial.

c)       De gestión patrimonial: establece las normas y procedimientos sobre adquisición, conservación, transferencias y bajas de bienes muebles e inmuebles propiedad del Estado. En el orden nacional sigue vigente al respecto la ley de Contabilidad pública de la Nación (L 23354/56) y en la provincia la ley de Contabilidad pública provincial (L 3799).

d)      Crediticio o del crédito público: regula las posibilidades y formas del Estado para endeudarse a más de un año. La Constitución Nacional en su art. 75 atribuye al Congreso la facultad de pedir empréstitos y la de arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación. En consecuencia las gestiones del Poder Ejecutivo en este orden quedan siempre sujetas a la aprobación o autorización del Legislativo.

e)      Monetario: establece las facultades, responsabilidades y condiciones de la emisión de moneda por parte del Estado. En la década del 90 tuvo mucha trascendencia la Ley de Convertibilidad finalmente derogada en el 2002. La Constitución nacional atribuye al Congreso en el art.75 inc. 11 la facultad de hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras y en el inc. 19 la obligación de proveer lo conducente a la defensa del valor de la moneda. A través de la Ley que establece la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina, que ejerce funciones de autoridad monetaria y crediticia, también se establecen atribuciones y obligaciones vinculadas a la emisión de papel moneda.

2.    Finanzas públicas.

2.1. Concepto y contenido

Hay cierto consenso sobre el origen etimológico de la palabra “finanzas”. Procede del verbo latino “finire”, dar fin, finiquitar. Concepto utilizado para referirse a dar término a una pena o sanción judicial como pagar una multa y más generalmente como la acción de cancelar deudas a través del pago con moneda. De allí se extiende a todo lo vinculado con los movimientos de moneda o dinero.

Las finanzas públicas, como parte de la realidad, se refieren a los elementos y procedimientos vinculados con el ingreso, conservación y utilización de fondos públicos. Es principalmente una actividad estatal que implica decisiones volitivas, administrativas y operativas.

El análisis de esta actividad, de sus causas, fines, sujetos, medios y procedimientos da lugar a un conjunto de conocimientos teóricos con alto grado de regularidad, universalidad, atemporalidad, coherencia, sistematicidad e integralidad que permiten interpretar este quehacer en cada caso, hacer proyecciones o pronósticos y en consecuencia proponer políticas, normas de acción, medios y  procedimientos alternativos. Se incluyen abstracciones teóricas y normas prácticas.

Ya se trató sobre los múltiples aspectos y efectos de la actividad financiera pública. Esto lleva a interrogarse sobre el carácter de esta disciplina cognoscitiva: es ciencia o técnica. También sobre el nivel de autonomía de la misma.

Algunos autores, especialmente ingleses y en Mendoza el Prof. Caplán, sostienen que es una técnica de gobierno, es decir, un conjunto de procedimientos, métodos, formas de realizar una actividad gubernamental en la que se combinan áreas y contenidos de distintas disciplinas científicas: política, economía, administración, derecho, sociología.

Autores italianos como Grizzioti y Einaudi y los norteamericanos Musgrave y Buchamann, este último premio nobel de economía, sostienen que Finanzas Públicas es una ciencia que tiene dos aspectos, uno teórico y uno normativo. En el teórico se incluye el objeto de la ciencia, sus proyecciones históricas y futuras, las leyes o regularidades del desenvolvimiento normal de la gestión financiera del gobierno. El normativo, y en esto se acerca a una técnica, se refiere al modo en que se ponen en práctica  los principios teóricos y las leyes que hacen factible en un lugar determinado la acción del Estado en materia financiera. En esta concepción pesan las características de regularidad, universalidad, atemporalidad, coherencia, sistematicidad, integralidad mencionadas arriba.

Actualmente prevalece la opinión, compartida por la cátedra, de que  Finanzas Públicas es una ciencia o disciplina científica que si bien se vincula con otras ciencias no forma parte de ninguna de ellas en particular sino que tiene campo científico, principios, leyes, lenguaje y procedimientos propios y por lo tanto constituye una disciplina científica autónoma.

2.2. Relación con otras disciplinas

Al existir diversos efectos y aspectos a tener en cuenta en la actividad financiera del Estado alcanzan gran importancia las vinculaciones de las Finanzas Públicas con otras disciplinas científicas y técnicas como la Economía, la Administración, la Política, la Sociología, el Derecho, la Historia, la Estadística, la Contabilidad, la Informática.

DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO

UNIDAD II

ACTIVIDAD Y DISCIPLINA FINANCIERA EN GENERAL

Apuntes del Prof. Roberto A. Pomilio

Bibliografía: Adolfo Atchabahian, Régimen Jurídico de la gestión y del control de la hacienda pública (Bs. As., Depalma, 1996)

A)       Hacienda pública

1.       Concepto

2.       Elementos de la hacienda pública

2.1. Elemento humano o subjetivo

2.2. Elemento objetivo o material

2.3. Actividad estatal

2.4. Fines

3.       Caracteres de la hacienda pública

3.1. Perdurable

3.2. Coactiva o necesaria

3.3. Productiva

3.4. Pública

3.5. Dependiente

3.6. Compleja y dividida o subdividida

4.       Órganos y organismos públicos

4.1. Clasificación según sus funciones

4.1.1.        Órgano volitivo

4.1.2.        Órganos administrativos o directivos

4.1.3.        Órganos ejecutivos u operativos

4.1.4.        Órganos consultivos

4.1.5.        Órganos de control

4.2. Clasificación de los órganos y organismos según su grado de autonomía o descentralización

4.2.1.        Organismos de la Administración Central

4.2.1.1.  Organismos totalmente centralizados

4.2.1.2.  Organismos descentralizados por decisiones burocráticas

4.2.2.        Entes autárquicos

4.2.3.        Haciendas paraestatales

4.2.4.        Órganos constitucionales extra poder

4.2.5.        Haciendas políticamente descentralizadas

B)      Efectos y aspectos de la actividad financiera pública

1.       Efectos de la actividad financiera pública. Puntos de vista

1.1. Efectos desde el punto de vista del gobierno

1.1.1.        Punto de vista de la administración fiscal o tributaria

1.1.2.        Punto de vista del cumplimiento de los fines del Estado

1.2. Punto de vista de la sociedad en su conjunto

1.2.1.        Económico:

1.2.2.        Social:

1.2.3.        Cultural y moral

1.3. Punto de vista de los individuos

2.       Aspectos de la actividad financiera pública

2.1. Aspecto político

2.2. Aspecto económico

2.3. Aspecto social

2.4. Aspecto administrativo

2.5. Aspecto jurídico

C)        Derecho financiero y Finanzas Públicas

1.    Derecho financiero

1.1. Concepto

1.2. Caracteres

1.3. Contenido

a)      Presupuestario

b)      Tributario

c)       De gestión patrimonial

d)      Crediticio o del crédito público

e)      Monetario

2.    Finanzas públicas

2.1. Concepto y contenido

2.2. Relación con otras disciplinas